编者按：国务院近日下发关于进一步深化预算管理制度改革的意见并明确提出，推动预算绩效管理提质增效。预算改革出题目，绩效管理做文章。从本期开始，我们约请业内专家，就通过预算绩效管理提质增效助推预算管理制度改革发表见解，敬请关注。
童伟 宁小花
项目库是预算绩效管理的基础，也是对部门预算支出进行规范化、程序化和动态化管理的重要手段。做好项目库管理，对于强化“零基预算”理念、改进预算编制模式、打破财政支出固化格局、增强预算安排的前瞻性和可持续性都具有重要作用。
近日发布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确指出，“将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。”
在传统预算管理模式下，业务主管部门关心较多的是本部门的事业发展及项目设立，预算管理则被认为是财政部门的事情，由此导致“保姆式财政”现象突出。在项目库管理模式下，各业务主管部门在项目立项时，需说明项目立项的必要性、实施方案的可行性、实现项目绩效目标所必需的资金规模及预算编制依据。这一要求会倒逼部门更加重视预算管理工作，注重项目预算编制的科学性、项目预算资金的可行性。对于财政部门而言，项目库管理也有助于树立全面发展思维，克服“就预算论预算”的倾向，通过项目库管理实现与业务部门的协调与联动，从而有利于深化预算绩效管理。
按照相关法律和国务院要求，作为部门预算管理的基本单元，政府所有预算项目都应纳入项目库管理。在操作中，项目库建设应以三年滚动预算规划为牵引，以宏观政策目标为导向，以预算评审和绩效管理为支撑，以资源合理配置和高效利用为目的，以有效的激励约束机制为保障，逐步构建起规模适度、结构合理、重点突出、管理规范、运转高效的项目库管理体系。为此，需对项目库的评审论证、入库储备、排序优选、滚动退出等进行全面规范。具体分析如下：
——通过明确项目库组织架构，强化预算管理的约束性和前瞻性。项目库应由部门项目库和预算项目库组成。部门项目库全年开放，各部门可根据实际情况申报项目，项目经论证审核后进入部门项目库，经财政部门审核后进入预算项目库。预纳入下一年度部门预算的项目，须经评审并在规定时间内进入预算项目库，否则不得纳入。
——通过实施分类管理，强化财政资金对国家发展战略的支撑。实现项目库的规范管理，需要建立科学合理的项目分类体系，每个项目编设惟一代码，并根据业务支出属性及重要程度进行归类。在部门确定预算支出结构时，应根据项目的轻重缓急及其优先性安排预算。通过项目优先序及分类管理，可有效调控部门预算资金的支出方向和支出结构，提高项目储备的质量，增强预算安排的合理性，确保财政资金对国家发展战略的支撑。
——通过完善项目入库评审机制，强化项目立项论证。依据不足、可行性研究论证不够充分，是当前项目立项及预算编制等方面存在的较为突出的问题。因此，应加快构建项目入库评审机制，强化项目立项论证，防止出现预算编制与项目本身、与部门事业发展、与国家发展战略相脱节。
需要强调的是，所有进入项目库的项目都必须开展立项论证与绩效评估。各部门应紧密结合国家和部门发展规划，对申请入库的项目进行全面评估，包括项目是否可行、前期准备是否充分、是否符合财政支持条件等，未通过评估以及未进入项目库的项目一律不得安排预算。
——实施项目全生命周期管理，建立健全项目滚动管理机制。由于宏观形势变化、国家战略调整等原因，项目在实施过程中可能发生变化或出现调整，项目库项目也需要根据新的形势、新的要求和新的情况进行修改、完善与更新。此外，项目库管理应与预算编制、执行和监督等环节相衔接，对项目实行动态调整。此外，财政部门和预算部门还应定期清理项目库，执行完毕以及3年以上未获得预算安排的项目应予剔除，从而形成覆盖项目全生命周期的管理机制。
（作者单位：中央财经大学）
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