本报记者 徐丽红
近日，科技部、中国人民银行、财政部等7部门联合发布的《加快构建科技金融体制 有力支撑高水平科技自立自强的若干政策举措》（以下简称《政策举措》），被业界视为实现科技和金融“双向奔赴”的一项基础性、引领性制度安排。业内专家普遍认为，《政策举措》具有系统性强、协同联动等特点，有利于需求与供给同向发力、财政与金融协同联动、中央与地方相向而行，实现风险共担、系统作战，切实形成多元化、多层次、多渠道的科技投入格局。
从单一的财政补贴向构建完整生态体系转变
加快构建与科技创新相适应的科技金融体制，既是落实党的二十大关于经济高质量发展的必然要求，也是落实中央金融工作会议发展科技金融等“五篇大文章”的具体体现。复旦大学国际金融学院副院长高华声表示，从国际形势看，由于地缘政治紧张局势加剧，全球供应链断裂风险上升，因此减少对外部技术依赖、实现关键领域自主可控的需求极为迫切。从国内发展需求来看，新质生产力的发展、科技成果高效转化为产业优势也离不开金融助力。《政策举措》旨在构建与科技创新相适应的科技金融体制，标志着我国科技金融支持模式从单一的财政补贴，向构建完整生态体系转变。“简单来说，此次政策改变了以往‘单向输血’的模式，让科技企业和金融机构从‘被动匹配’转为‘双向奔赴’。”高华声形象地表示。
中国银行研究院中国金融团队主管李佩珈介绍，《政策措施》通过多维度制度创新，有利于推动科技企业与金融机构建立深度融合的新型合作关系，形成“全周期、多主体、开放化”资金支持模式，将对科技创新产生长期重要影响。
一是有利于精准滴灌硬科技领域，提升创新资源配置效率。《政策措施》要求政府引导基金“投早、投小、投长期、投硬科技”，预计集成电路、人工智能、量子信息、科技型中小企业等硬科技领域将得到重点支持。二是有利于推动资金供给模式的根本转变，帮助企业获得“股债贷保投”等多样化资金支持。一直以来，我国科技创新资金较为依赖财政补贴和信贷资金。《政策措施》要求，除继续发挥好银行信贷资金作用外，还需要更好发挥创业投资、资本市场、科技保险、科技债券等作用，预计科技企业获得“股债贷保投”等各类资金的便利度将明显提升。与此同时，长期资本和耐心资本的数量将明显增加。三是有利于培育科技金融生态圈，形成多层次、差异化风险分担机制。《政策措施》强调，各类机构的共同参与，有利于不同主体根据自身特点承担共同但有差别的风险。政府通过直接资助基础科研，设立政府引导基金、科技担保、税收优惠、直接购买等多种方式承担早期风险；私募股权资金接力中期风险，通过头部项目超额收益覆盖风险。
向“增信、引导和杠杆”财政金融协同思维转变
《政策措施》对如何发挥财政政策作用、强化财政与金融协同配合提出了具体要求。对此，李佩珈表示，《政策措施》从“风险补偿、税收优惠、科技担保、绩效评价”四个方面进一步强化财政资金作用，有利于推动“直接补贴”财政思维向“增信、引导和杠杆”财政金融协同思维转变。
一是加大风险补偿支持力度。贷款贴息、保险补贴等风险补偿是各国财政支持科技创新的重要方式，有利于降低金融机构风险，更大力度地调动市场化资金参与积极性。过去，风险补偿是财政资金支持科技创新的重要方式，但也加大了政府的财政负担，并存在风险补偿精准度不高、使用效率有待提升等问题。未来，在“用好用足现有风险补偿政策”的同时，还需要进一步优化风险补偿方式，鼓励社会资本深度参与，实现从“财政独担”到“多方参与”的转变。
二是优化税收支持力度。税收优惠是财政支持科技创新最普遍、最重要的形式，我国已形成多税种、全周期的税收优惠支持框架，但也存在精准性不足、协同性需要提高等问题。以私募基金税收为例，目前税收政策在激励长期投资、支持战略性新兴产业方面存在力度不足等问题，制约了创业投资生力军作用的发挥。例如，现行政策对私募基金股权转让所得实行统一税率，无法体现“耐心资本”的特性与价值，未来可探索实行资本利得税分级制度。
三是充分发挥政府投资基金绩效评价作用，引导基金投早、投小、投长期、投硬科技。我国政府引导基金作为财政资金撬动社会资本、培育战略产业的关键工具，近年来规模快速扩张，但也存在“募不优、不敢投、管不好、退不畅”等问题。未来，随着政府投资基金绩效评价体系的进一步优化，财政资金“不敢投”“不愿投”等问题将得到有效解决。同时，也需要进一步探索建立符合科研规律和特点的财政科技投入绩效管理机制，适度淡化短期国有资产保值增值考核，完善“长钱长考”财政预算等，以提高政府引导基金的投资效率。
四是实施科技创新专项担保计划。科技担保是政策性金融的重要工具，旨在通过政府信用降低科技企业的融资门槛。我国于2023年试点科创专项再担保业务，目前取得了初步成果，但也存在着担保覆盖面不足、政府代偿压力大、银政担合作动力不足、产品同质化严重等问题。《政策措施》提出“实施科技创新专项担保计划，有效发挥政府性融资担保体系作用”，未来科技担保的广度、深度和覆盖面将进一步提升。在执行过程中，需要通过提高银担分险比例、强化银担信息共享、开发适合当地特色的担保产品、完善科技企业评估体系等方式，引导科技担保做深做实。
高华声表示，《政策措施》强调从“财政思维”转向“金融思维”，发挥财税政策对金融投资的引导激励作用。但不论是完善绩效评价机制，还是配套贷款贴息政策，抑或是采取科技创新专项担保计划与政府性融资担保体系联动，因信息不对称、风险高、回报周期长等，首先需要解决的还是长期以来科技类中小企业在创新融资中面临的“首投难、长投难、扩投难”等关键问题。
财政金融工具的存量改革与增量创新
“此次的《政策举措》有一个鲜明的特征，就是既注重存量政策的迭代升级，也注重增量政策的创新供给。同时，还强化了多元化、接力式的金融支持。”高华声说，在存量政策迭代升级的过程中，重点优化了既有工具的精准性与覆盖面。比如信贷政策方面，科技创新和技术改造再贷款规模从5000亿元扩大至8000亿元，利率下调至1.5%。同时，持续深化科创板、创业板发行上市制度，尤其对优质未盈利科技企业展现出包容性，这是对注册制改革的迭代升级。风险分担机制层面，对原有并购融资政策进行升级，将科技企业并购贷款试点贷款期限延长至10年、提升贷款占比至80%。
增量政策的创新供给则体现在引入新的金融工具和模式方面，例如，设立国家创业投资引导基金，以及创新性地提出建立债券市场科技板。这些是针对科技创新融资特点和痛点提出的全新解决方案，旨在拓宽科技企业的融资渠道，解决其募资难、募资成本高的问题。
“多元化、接力式的金融支持是贯穿整个政策体系的核心理念。这意味着对科技企业的支持不是单一的、一次性的，而是覆盖其从初创到成熟的全生命周期，并结合不同的融资需求提供多样化的金融服务。”高华声说道。
对此，李佩珈表示赞同。她认为，优化存量、注重增量的思路还体现在其他具体要求方面。
一是科技金融专营机构的全国性布局。政策首次明确鼓励商业银行设立科技金融专门机构，在科技资源密集地区设立科技支行，并探索长周期贷款绩效考核机制和尽职免责机制。
二是私募股权退出机制的重大突破。政策首次将私募股权创投基金实物分配股票试点纳入科技金融体系，允许通过非交易过户方式向投资者分配上市公司股票，解决了传统减持退出对二级市场的冲击问题。
三是国有创业投资考核机制的根本性改革。政策首次在国家层面明确优化国有创投考核评价机制，要求对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核，淡化短期盈利要求。
四是强调央地协同，支持各地因地制宜、错位发展。在全国范围内推广“创新积分制”，通过科技部白名单推算、大数据算法为科技型中小企业精准画像，银行类金融机构可利用创新积分作为风险研判与增信授信的参考依据；推动区域科技金融创新实践。重点支持北京、上海、粤港澳大湾区国际科技创新中心和成渝地区、武汉、西安等区域科技创新中心先行先试有关科技金融创新政策等。
五是强调协同联动，打造科技金融开放创新生态。一方面，强化统筹，由人民银行和科技部牵头，会同金融监管总局等其他五部委建立科技金融统筹推进机制，强化部门协调、政策联动和信息共享。另一方面，推动科技金融开放合作。支持外商投资境内科技型企业，提高外资在华开展股权投资、创业投资便利性。
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