本报记者 敖阳利
今年，“零基预算”一词首次写入政府工作报告。政府工作报告提出，开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。预算报告同时提出，扎实做好2025年财政改革发展工作，深入开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革。这两份极具分量的报告，为零基预算改革标注了全新坐标，推动零基预算改革大步迈进新时代。
事实上，自去年以来， 财政部等16个中央部门就率先开展零基预算改革试点，推动打破支出固化格局。与此同时，多地纷纷出台深化零基预算改革方案，在2025年的预算编制中施行零基预算改革，推动改革迈向新阶段。
改革目标明确
伴随着预算制度持续健全和完善，我国自2014年起大力推行零基预算改革，广东、陕西、贵州、安徽、广西、云南等省份已先行开展了试点和探索。
按照相关部署，去年下半年以来，浙江、湖南、内蒙古、甘肃、吉林等地快速响应，陆续出台全面深化零基预算改革实施方案或意见，意味着新一轮零基预算改革在全国更大范围内铺开。
“深化零基预算改革非常有必要，是从存量中要增量、要效益。”全国人大代表，云南省财政厅党组书记、厅长王椿元告诉记者，经过多年发展，我国财政实力更加雄厚，一般公共预算支出也在不断增长，此时通过改革调整支出结构与方向，将财政资金花出更大效益，对于缓解当前财政收支紧张局面具有十分重要的作用。
在2025年预算编制中，各地结合实际情况，或将零基预算改革推广至全省范围，横向到边、纵向到底；或选择省本级预算单位和部分市县作为试点，稳扎稳打，渐进式逐步推广至全省。
相较于之前，新一轮零基预算改革呈现响应积极、目标明确、措施有力、持续推动等特点。在党中央、国务院统一部署下，各地方各部门积极推动零基预算改革，目标是优化支出结构、压减低效无效支出，通过有保有压、提升绩效、持续推动，形成科学编制预算的新机制。
本质上，零基预算的核心是从“零”开始编制预算，摒弃传统的“基数+增长”模式。围绕打破支出固化格局、优化财政资源配置这一关键目标，各地在改革方案中均明确了全面打破预算安排和资金分配“基数”的路径。
例如，湖南财政提出，按照“先定事后定钱”的原则，结合年度大事要事保障清单和财力可能，以零为起点编制预算，分类确定支出预算编制方法，严明支出预算安排顺序。财政保障能力较强、改革基础较好的地区，可采取“压减总量、调整结构”的方式优化预算安排，压减非重点、非刚性、非急需支出，加力保障重点领域。
吉林财政要求，结合各地区、各部门实际，围绕落实财政事权和支出责任，系统梳理评估现行支出政策，削减或取消效益不高、重复投入或与政策目标不符的支出事项，严格审核新增支出事项。
中央财经大学财政税务学院教授、中国财政学会预算绩效管理专业委员会常务理事肖鹏表示，在强调打破支出固化格局、提高财政资金效益的同时，新一轮零基预算改革不同程度地突出绩效、标准等理念。
“不少省份在改革方案中将预算绩效管理等内容列为配套措施，并开始注重对支出进行‘排序’。作为预算编制基础的‘支出标准体系建设’也多被作为配套制度列入改革方案中。同时，改革还涉及推进财政资金统筹整合、严格预算管理等内容，意味着零基预算的内涵在实践中不断拓展。”肖鹏说。
改革成效影响深远
目前，零基预算改革持续在全国大范围推广，多个省份在改革中取得了显著成效，充分彰显了改革的重要价值。
广东省从2025年预算编制开始，“全省一盘棋”推进零基预算改革，覆盖全部117个省直单位和21个市、122个县区。同时，对省级预算分配到项目的专项资金，在预算编制时优化调整预留额度，同步清理整合，引导部门破除基数观念，优化支出结构。
数据显示，2025年广东省级预算优化调整专项资金项目112个，腾出资金超过100亿元；取消支出项目187亿元，收回资金27亿元。此外，广东还探索实施由无偿补助改为“股权投入+专项奖补”新机制，2025年安排100亿元资金支持产业科技和农村集体经济发展。
湖南省将零基预算改革列为财税体制改革的“头号工程”，并取得了显著成效。截至1月中旬，省级专项从42项整合为33项，压减21%，省本级收回167亿元，腾出更多财力用在保障发展和改善民生上。2025年，省财政支持“三个高地”建设的资金将增长71%，十大重点民生实事预计投入近600亿元，一批民生实事将提标或扩围。
新一轮零基预算改革持续深化，将对财政运行及经济社会发展产生深远影响。
肖鹏认为，着眼于当前，改革有利于提高财政资金配置效率，使资金流向更急需、更具效益的领域和项目，也强化了部门和基层财政的预算约束意识。长期来看，精准识别和削减不合理支出、合理规划资金，有利于缓解财政收支压力，提升财政稳定性和可持续性；根据经济社会发展的新情况、新需求，适时调整资源资金分配，能够提高政府治理的科学性和针对性。
近年来，全国财政支出规模呈逐年递增态势，财政收支差额也在持续扩大。据招商宏观研报分析，各地零基预算改革普遍能产生较大规模的预算支出削减，假设在全国层面的支出核减率为5%—10%，参照2024年一般公共预算支出数据测算，能节省1.4万亿至2.8万亿元的财政资金。长期来看，零基预算改革能够盘活的存量资金规模大概率有所递减，但支出效率提升将提高长期财政乘数，进而强化财政逆周期调节政策的有效性。
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