本报记者 赵陈怡
在近日国新办举行的新闻发布会上，财政部部长蓝佛安明确表示，将在近期陆续推出一揽子有针对性增量政策举措，其中之一是加力支持地方化解政府债务风险，较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务，地方因此可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生。这一政策措施引发市场广泛关注。
两方面加力支持地方化债
防范化解地方政府债务风险是事关发展和安全、事关财政可持续发展的重大问题。2022年下半年开始，受多种因素影响，一些地方出现了债务风险隐患。2023年7月，中央政治局会议要求，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。
浙江财经大学地方财政研究院执行院长余丽生在接受记者采访时表示，隐性债务的风险影响主要体现在削弱政府稳增长能力，削弱市场预期和信心，影响经济增长动能等。隐性债务到期需偿还时，增加了财政收支的不确定性，可能使政府难以在公共服务和基础设施建设上投入足够资金。同时，引发市场参与者的担忧，影响市场预期和投资者信心，影响投资决策和经济活动的活跃度，进而从多方面影响经济增长的驱动力。
在上述新闻发布会上，蓝佛安介绍，为缓解地方政府的化债压力，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险，相关政策待履行法定程序后再向社会作详尽说明。
“上述介绍表明，中央财政将主要采取两方面政策措施支持地方化解债务风险。”中国民生银行首席经济学家温彬分析，一方面，每年动用部分新增专项债额度偿还存量债务，即继续发行特殊新增专项债。用途上，有别于传统的新增专项债，特殊新增专项债募集资金不是用于项目建设，而是偿还存量债务，即用于化解融资平台隐性债务、清理政府拖欠企业账款等，与特殊再融资债用途类似。另一方面，开展新一轮较大规模地方债务置换。从主要用途看，重点支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险。
“这项即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施。”蓝佛安强调。
据温彬梳理，自预算法修订实施以来，中央财政已主导实行过四轮地方债置换。第一轮是2015年至2018年，通过发行置换债券置换2014年底以前“纳入预算管理的非政府债券形式的政府存量债务”，置换规模达12.2万亿元。第二轮是2019年，允许少数有成熟隐性债务化解方案的地方发行置换债化解隐性债务，置换规模达1579亿元。第三轮是2020年12月至2022年6月，发行再融资债置换隐性债务，用于建制县化债试点扩容和推进全域无隐债试点，规模合计1.1万亿元。第四轮是2023年10月至2024年6月，发行特殊再融资债置换存量隐性债务和偿还拖欠企业账款，规模合计1.5万亿元。
“此次地方债置换规模的相关表述留足想象空间，值得期待。”温彬说。
必须把地方债使用和风险防范结合起来
对外经济贸易大学教授毛捷说，此次化债政策能够有效帮助地方政府“轻装上阵”，更快更好化解存量债务，在堵严“后门”的同时，开好“前门”，更充分地发挥地方债务支持经济高质量发展的积极功效。他同时建议，加强政府债务管理。
他表示，发行政府债务是积极财政政策的主要工具，具有自愿性、灵活性和有偿性的特征，这决定了政府债务不能“一发了之”，债务管理尤为重要。由于地方债务类型多、投向领域广，借、用、管、还每个环节的制度设计和实施效果都很关键，一个环节出问题就会影响债务可持续性，破坏地方债务防风险与促发展之间的平衡。如果债务管理不到位，盲目扩大地方债务规模，后果可能是既没有起到应有的逆周期调节作用，反而造成金融资源低效配置，乃至加速风险积累。
余丽生持相似观点。他认为，发挥政府债务用于逆周期调节经济社会的财政政策功能，必须把使用和风险防范结合起来，稳字当头，以使好政策达到好效果。他建议，政府债务使用管理既要有财政的政策思维，又要有金融的价值思维。把政府债券保经济社会发展的政策要求和还本付息的市场价值取向结合起来，按照金融的思维用好管好政府债券，更好发挥政府债券的使用绩效，充分考虑政府债券发行的时点、期限、利率及功能。
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