自我国经济进入新常态以来，党和国家十分重视“韧性”和“经济韧性”。2014年，习近平总书记在亚太经合组织工商领导人峰会开幕式上的演讲中表示，中国经济的强韧性是防范风险的最有力支撑。党的二十大报告提出，要“着力提升产业链供应链韧性和安全水平”“加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。
在财政学领域，自2008年金融危机以来，财政韧性逐渐成为国内外学者探讨的新话题、研究的新领域。一方面，在历次危机应对过程中，各国的财政举措在化解重大风险、维持社会稳定和加快经济恢复方面都发挥了重要作用。因此，财政是构建经济韧性和社会韧性的有力支撑。另一方面，经济传导至财政的压力最终都会体现在财政的收支矛盾中，反映在各级财政收入实现可持续、有保障的目标上。因此，财政需要具备韧性，才能在保障自身安全的同时，更好服务经济社会发展大局。
财政韧性的概念辨析
财政韧性是财政系统与韧性理论相耦合的概念。从韧性的内涵上来说，随着人们对不同系统身处风险社会及不确定性的认识的不断深化，保持稳定、自我恢复和自身发展构成了韧性的主要特征，分别对应系统在冲击来临之后具备抵抗风险、恢复到正常状态、通过调整以获得更好预期的能力。就财政系统而言，当自然灾害、公共卫生突发事件、地缘政治的紧张局势和金融危机等频发时，各国（地区）财政系统尝试从冲击中恢复的表现各异，有些甚至在受到外部冲击后仍能保持稳定。此外，财政系统可以在维持财政可持续状态中汲取财政应急治理经验，在下一次风险来临之时，提前做好应急预案，从而获得更好的财政成长能力。由此可见，韧性理论的动态、系统、有机的理论内核与常态化、制度化、规范化的财政应急治理契合度较高。
财政韧性是对现有财政系统评价指标的发展。首先，韧性本身实现了刚性与弹性的辩证统一。它能够在“让步—适应—调整—反弹”的过程中，经受住突破“刚性壁垒”的冲击。同时，在更大外力的作用下，具有比弹性更好的稳定性和长期适应性。其次，在风险多发的环境下，脆弱性和韧性关注重点存在差异。脆弱性关注风险形成的脆弱因子，与财政健康度类似，代表着财政系统遭受冲击的可能性、易损性和损害程度。韧性关注自身风险应对的能力，是对财政系统受到冲击后一段时间内财政表现的客观真实反映，充分展现了在财政风险增加的情况下，财政系统积极应对、适应灾害及自我恢复的能力。最后，韧性是可持续性的重要组成部分，财政具有韧性是财政可持续发展的前提条件。因此，财政韧性治理要求以化解风险为任务、以统筹发展和安全为目标，从而体现财政在推进国家长治久安和全面可持续发展过程中的重要作用。
财政韧性是应对风险冲击的治理新思路。首先，财政韧性体现在财政收入的资金来源稳定、财政支出的资金利用高效和政府间层级治理到位。一方面，财政制度始终围绕着财政资金的收支管理，在实施大规模减税降费后，税收收入韧性降低，需要靠其他两本预算收入增加财政收入，而面对社会保障等方面的需求，财政支出刚性有增强趋势。另一方面，冲击总是复杂、紧急和不确定的，应对冲击往往需要多元主体要素参与。其中，央地政府间的财政协调合作尤为重要，关系着基层财政治理工作能否顺利进行，避免出现“财权上收，事权下放”的情形。
其次，财政韧性要求面对突发风险事件冲击时，能够合理调配财政资金和及时控制风险影响。具体而言，各级财政可通过设置常规应急治理资金、预算稳定调节基金、预备费和调整预算资金等方式实现。除此之外，我国政府间的财政体制为实现财政韧性提供了必要补充。例如，2020年，中央财政统一发行1万亿元特别国债，用于地方公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出；今年入汛以来，截至8月19日，中央财政已累计下达各项防汛救灾资金96.84亿元，用于灾区抗洪救灾和重建工作；8月26日，财政部又通过中央预备费安排农业生产和水利救灾资金100亿元，全力支持各地做好抗旱救灾、秋粮防灾稳产、保障群众饮水安全等相关工作。
最后，财政韧性的作用过程包括事前预警、事中响应和事后优化三个阶段，充分体现了韧性所包含的抵抗性、恢复性、适应性和成长性。具体来看，在冲击产生前，财政系统通过运行风险识别和监测机制等手段对危机事件的前兆进行监测，积极做好应急预案，防范化解风险冲击的发生；对于已发生的冲击，财政系统根据事先制定的风险处置预案积极响应，开展财政应急救援行动，减轻冲击危害，维护财政系统的稳定性，守住不发生系统性风险的底线；初步化解冲击后，财政主要工作是对冲击事件造成的危害后果进行评估，做好恢复与重建工作，稳定宏观经济大盘，为实现平稳健康的经济环境和社会环境提供强力支撑。
树立财政韧性治理思维 更好发挥财政兜底作用
总体来看，在持续深化改革、构建更为安全的财政体系、更好统筹发展和安全、提高国家应急治理能力、防范化解各类突发风险事件等方面，要树立财政韧性治理思维，更好发挥财政兜底作用，夯实财政作为国家治理的基础和重要支柱的地位。
在稳定资金来源方面，重视经济和财政的源与流的关系，实施良好的产业发展战略、构建多样化的产业结构。产业结构作为初期经济体抵御风险的基础以及保持持续性韧性的主要来源，在构建财政收入韧性方面发挥着十分重要的作用。因此，各地应积极地对产业政策作出适应性调整，加强制造业与生产性服务业之间的互动融合。同时，还要注意破除资源依赖惯性，抓住机遇，因地制宜地提高全要素生产率，实现单一化产业结构的平稳过渡。
在提高资金利用效率方面，完善财政应急治理体系，提高财政应急治理能力。应急信息共享要精准，可借助互联网、大数据等科技手段，建立应急治理信息数据库，实时公布财政资金使用情况。应急资金配置要高效，如改变各级政府按固定比例提取预备费的方式，年末结余的预备费不再转入一般公共预算而采用基金式的滚动管理等。应急资金监管要及时，对各类财政资金进行动态绩效跟踪监督。
在推进政府间层级治理方面，继续深化央地关系，明确省以下政府的财政事权和支出责任。一方面，完善发挥中央和地方两个积极性的体制机制，拓宽地方财政收入渠道，提高地方财政统筹能力。另一方面，加强省级基本公共服务保障统筹，结合各地区实际情况确定财政支持比例。例如，提高基础养老金的中央调剂比例，缓解地方财政收支压力；提高国有资本经营收益上缴公共财政的比例；根据国务院出台的《关于授权和委托用地审批权的决定》，鼓励地方政府加大对土地使用权调入一般公共预算收入的力度；落实新增财政资金特殊转移支付机制，保证财政资金直达市县基层、直接惠民利企。
［作者单位：中央财经大学经济学院。本文系国家社科基金重大项目“中国特色社会主义政治经济学体系中的国家理论研究”（19ZDA057）的阶段性成果］
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