冯文丽
在2022年12月月底的中央农村工作会议上，习近平总书记提出，要健全种粮农民收益保障机制，完善价格、补贴、保险“三位一体”的政策体系，完善农资保供稳价应对机制，稳定农民预期、降低生产风险。
2023年，我国自然灾害频发，5月底的河南“烂场雨”、7月底的京津冀大暴雨，都使种粮农民遭受了重大损失。“三位一体”政策体系中为农民补偿损失、降低生产风险的农业保险因此备受社会关注。灾害发生后，相关保险公司第一时间统筹人力物力资源，简化查勘理赔手续，迅速理赔。例如，在河南“烂场雨”灾害中，某保险公司支付的小麦赔款已达12亿元，多家保险公司小麦保险赔付率都超过100%。
农业保险是农业现代化的“助推器”、农民农业收入的“稳定器”、农业抵御自然风险和市场风险的“保护伞”。因此，应提升农业保险在“三位一体”政策体系中的作用，护航“三农”发展。
财政助力农业保险发展
农业保险的蓬勃发展，与各级财政，尤其是中央财政的大力支持密不可分。
财政部近日发布的数据显示，2023年，中央财政安排农业保险保费补贴477.66亿元，同比增长9.9%。截至7月，全国农业保险保费规模1078.63亿元，同比增长18.64%，为1.25亿户次农户提供风险保障3.34万亿元。
2022年，我国农业保险保费规模1192亿元，其中，中央财政拨付保费补贴434.53亿元，占比36.45%，为1.67亿户次农户提供风险保障5.46万亿元。2023年上半年农业保险保费规模已经接近2022年全年水平。
2007年我国试点开展政策性农业保险以来，中央财政累计支付保费补贴2201.13亿元，年均增长率达21.45%，为我国成为全球农业保险发展最快、保费规模第二的国家（2020年为第一，2021年、2022年为第二）发挥了重要作用。
未来，在国家政策支持和需求升级共同推动下，我国农业保险将持续扩面、增品、提标，发展潜力和空间巨大。由农业农村部农村经济研究中心等多家单位共同发布的《科技助力农险高质量发展白皮书（2022）》预测，我国农业保险保费规模在2025年将超过1600亿元，2035年将达到6000亿—10000亿元。
提升农业保险服务质效的几点建议
第一，优化农业保险管理机构。政策性农业保险，与普通商业保险不同，政府提供大量补贴，管理精细化要求远高于商业保险。由于属性特殊，管理体系也独立于商业保险之外。
美国在1938年创建政策性农业保险计划——联邦农作物保险计划（Federal Crop Insurance Programme，FCIP）时，就成立了专门的农业保险管理机构——联邦农作物保险公司（Federal Crop Insurance Corporation，FCIC），并在1996年成立了美国农业部风险管理局（Risk Management Agent，RMA）。这两个机构实行“两块牌子、一班人马”的合署办公体制，凭借健全的组织体系和丰富的人力资源，有效协调各方面的关系，整合各方面的资源，全面管理农业保险相关事宜。RMA在全国各地有十几个办事处，每个办事处负责3—4个州的农业保险业务，共有农业保险管理人员400多人。
在我国，财政部、国家金融监管总局、农业农村部和保险行业协会等部门，都承担了一定的农业保险管理职能，但现有的管理人员规模、管理精细化程度，与我国农业保险保费规模全球第二的地位和农业保险所承载的政策目标相比还远远不够。
建议成立类似于美国FCIC或RMA那样的实体性农业保险管理机构，发挥完善农业保险法律法规、制定农业保险发展规划、设计农业保险产品体系、监督管理农业保险运行等职能作用。
第二，进一步明确农业保险适度竞争原则。政策性农业保险由于其特殊性，很多国家都不会采取自由竞争的运行模式。即使在农业保险非常发达、拥有2500多家财险公司的美国，2020年获得联邦政府授权承保政策性农作物保险的保险公司也只有14家。
2020年8月，原银保监会公布了29家符合农业保险业务经营条件的保险公司总公司名单。由于各级政府补贴能占到保费的80%，农业保险日益成为各家保险公司竞相争取的“优质业务”。有些省份有十几家保险公司，甚至一个县就有五六家公司，由于竞争激烈以及对未来市场占有率的担忧，很多公司把精力主要集中在同业竞争和公关方面，无暇顾及产品创新、提高服务质量，以及完善基层服务网络。这一方面影响了保险公司的创新与经营活力，另一方面也滋生了寻租和违法违规行为。
建议各省遵循农业保险适度竞争原则，控制并稳定农业保险经营主体数量，将招投标周期拉长到3—5年。同时，加强对保险公司的考核，做到有进有出，为保险公司创造安心经营、积极创新的长期经营环境。
第三，优化农业保险产品体系。美国联邦农作物保险计划（FCIP）在2020年为农民提供26种不同类型的保单，有产量保险、收入保险、区域性保险、降雨指数保险、全农场收入保险和乳制品收入保险等。农户可以根据自己的风险管理需求量身定制保险，并在50%—85%（按5%递增）之间选择最具性价比的保障水平。
目前，我国大多数省份的农业保险产品比较单一，多是一刀切式的“一省一保额”“一省一费率”，生产者不能根据风险需求量身定制农业保险产品。小农户由于务农者年纪大、种植规模小、收入水平低、文化水平低、保险意识薄弱等多方面原因，不愿意承担20%的自缴保费，保险公司为收取这20%的自缴保费需要付出很高的成本，也容易造成套取补贴等违法违规行为。而规模经营主体由于种植规模大，风险集中，多交保费购买保障水平更高的保险产品的意愿强烈。
短期内，我国不可能建立像美国那么复杂多样的农业保险产品体系，但可对三大粮食作物构建“普惠性巨灾保险+高保障附加险”的产品体系，以满足小农户和规模经营主体多元化的风险管理需求。
“普惠性巨灾保险”类似美国的巨灾保险CAT，只要是种植三大粮食作物的生产者，无论种植规模大小，都可以投保。鉴于三大粮食作物在粮食安全战略中的重要地位，该保险可由中央财政提供保费补贴。但该保险只提供最基本的风险保障，起赔点设置较高，只有在巨灾的时候才启动赔付，保险金额也以物化成本为限。
“高保障附加险”可以是现在正推进的完全成本或收入保险，只不过需要降低现有完全成本或收入保险的保险金额，使其与“普惠性巨灾保险”的保额合计不超过保险标的产值的80%。对于风险保障需求较高的种植者，可以在普惠性巨灾保险的基础上，自愿叠加购买完全成本保险或收入保险，投保人需要缴纳一定比例的保险费，其余由中央财政和省级财政提供保费补贴，补贴比例可以比现有完全成本或收入保险低一些。
这种产品体系可解决一家一户收取自缴保费的难题，为小农户提供了免费的、基本的风险保障，也可满足规模经营主体较高的风险保障需求。尤其在发生河南“烂场雨”或京津冀大暴雨这种巨灾时，保险公司迅速启动“普惠性巨灾保险”理赔，可在一定程度上代替救灾机制，及时弥补农户损失，有效维护社会稳定。
第四，细化农业保险补贴制度。保费补贴比例，是农业保险补贴制度的核心要素，一来可以体现政府的政策支持导向，二来可以控制道德风险。
美国对农业保险保费补贴规定得比较细，补贴比例因保险类型、保障水平、保险单位、投保人身份等不同而不同。一般来说，赔付可能性越高的产品，保费补贴比例越低。产量保险的保费补贴比例比收入保险高；保障水平较低保单的补贴比例较高；风险多元化的比风险单一的保费补贴比例高；退伍军人、新农民、社会困难群体的保费补贴比例比普通农户高。例如，保障水平最低的巨灾保险CAT（50%），保费补贴比例最高，达到100%；保障水平最高（85%）、风险最单一的“选择单位”保单，保费补贴比例最低，仅有38%。
我国现有农业保险保费补贴办法对中央财政补贴比例的规定，主要体现在地区差异方面，对中西部地区的补贴比例比东部地区高10%。未来可按照农业生产贡献、保障水平等因素进一步细化补贴比例，以突出农业保险的政策导向。例如，提高对粮食主产省三大粮食作物保险的保费补贴比例，降低高保障水平险种的补贴比例，等等。
第五，强化农业保险基层服务。农业保险投保人分布分散、专业性强，天然对中介服务的需求高。例如，美国国际职业标准协会（AIPs）与农民客户没有直接的关系，都是通过保险代理人出售保单，发生灾害损失的时候，AIPs也是雇佣理算员进行查勘定损。
我国对政策性农业保险中介一直持谨慎态度，这导致农险基层服务体系比较薄弱，除协保员承保季临时帮忙外，几乎都靠保险公司单打独斗，服务成本高。建议在时机成熟时，发展农业保险代理人和理算员，强化农业保险基层服务。前提条件是代理人和理算员专业素质过硬，利益独立，且对其进行规范管理，才能保证提供客观、公正的农业保险服务。
第六，规范农业保险定损理赔。在我国一些地区，农户把农业保险当成理财工具，即使没发生灾害，也要求保险公司返利。发生灾害损失时，地方政府对农业保险理赔时限多有要求，要求保险公司在灾害发生后数日内必须赔付到位。但有些保险公司在时间要求内，无法完成精准定损，只能选择先预赔付甚至协议赔付，这就出现了“该赔的没赔够，不该赔的却赔了”的情况，也有保险公司为了实现利润目标，故意压低赔付的现象。
美国法律要求农业部以“提高精算可靠性”的方式运营FCIP，并根据赔付率来评估计划的精算表现。法律要求农业部“以不超过1.0的总体预计赔付率”实施该计划，即长期来看，政府和农民所缴纳的保费总额，要等于保险公司付出的赔款总额。美国国会预算办公室的记录显示，在过去10年的大部分时间，计划总体赔付率都低于1.0，预计2020—2030年赔付率将为0.9。
我国也可借鉴美国经验，按照保本微利的方式运营农业保险，规范农业保险理赔，严格履行农业保险合同条款规定，杜绝“理财式”赔付、协议赔付和平均赔付，该赔的赔够，不该赔的不赔。只有充分发挥农业保险的损失补偿功能，才能奠定其在“三位一体”政策体系中的重要地位。
第七，正确看待农业保险作用。一些基层政府和投保农户对农业保险认知有误，期望过高，认为发生灾害时保险公司应该赔偿到产值水平。其实，即使在农业保险最发达的美国，保障水平最高也只有产值的85%，不可能赔偿到产值水平。政府补贴全部保费的巨灾保险CAT，只有损失50%或以上预期产量时，才会支付赔偿，保障水平只有产值的22.5%。这样设计的目的是，保险赔偿无论如何不能等于产值，要鼓励农民通过生产和出售农作物获得收入。
（作者单位：河北经贸大学京津冀协同发展河北省创新中心）
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