万俊毅 杨娟
作为助推实施乡村振兴战略的重要抓手，财政涉农资金能够撬动更多社会资本投入乡村振兴的重点领域，其预算编制、审批、执行、监督与考核事关乡村振兴战略的推进成效，是各级政府推进“三农”工作的重点。目前，在预算编制环节和执行环节，全国不少省级行政区域已经开展清理整合和统筹使用工作，在优化配置资金方面积累了较为丰富的经验。例如，广东省于2018年启动涉农资金统筹整合改革工作，由于成效较好，于2019年、2020年连续两年受到中央“一号文件”贯彻落实情况督查组的表扬，目前各项工作走在全国前列。从全国总体情况看，涉农资金统筹整合改革持续赋能乡村产业、人才、文化、生态和组织振兴，各地乡村振兴工作取得阶段性成效。
涉农资金统筹整合改革
助力乡村振兴提速
党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”。此后，中央在全国范围内推广涉农资金采用的“大专项+任务清单”管理模式，探索建立涉农资金统筹整合使用的长效机制，更好发挥财政资金在推进乡村振兴中的乘数效应。
在涉农资金的引领和撬动下，各地区纷纷跑出乡村振兴“加速度”——统筹整合后的涉农资金不少直接集中投向乡村产业，不断拓展农业功能链和延伸价值链，优化乡村产业结构，提升乡村产业发展质量，筑实乡村特色产业发展平台；重点投向农村环境整治、农田建设、水电网、“四好农村路”和仓储冷库设施建设等领域，改善农民生产生活和乡村投资的硬件环境；着重投向乡村组织、文化和人才振兴领域，推动乡村营造积极向上的文明风尚和安定祥和的社会环境，持续优化乡村高质量振兴的浓厚氛围。
涉农资金统筹整合需平衡四组关系
近年来，涉农资金统筹整合改革已在全国多地稳步推进，积累了丰富的经验。例如，广东省已经构建起包括预算编制、项目实施、资金监督和绩效评估重点环节在内的全过程涉农资金统筹整合机制。然而，全国仍有部分地区尚未出台涉农资金统筹整合实施方案，一些地区在改革过程中也暴露出实践偏差等问题。未来，持续推动涉农资金统筹整合改革需要在预算安排、资金投向、监督执行和绩效评估等方面进一步平衡好以下四组关系：
第一，平衡财政资金“扶弱”与资金使用绩效的关系。地方政府在改革实施当年使用因素法配置预算资金后，既定安排就会产生锚定效应，再加上资金使用绩效好的地区会获得一定奖励，有可能加大县域之间因上级财政投入差异而带来的发展不平衡问题。因此，运用因素法配置预算资金时，“因素”不能固化，要对其进行动态优化调整，及时发挥好财政资金的“扶弱”功能。
第二，平衡资产投入与其他重要领域投入的关系。财政资金的使用秉承“花钱必问效、无效必问责”的管理导向，着力破解“重支出、轻绩效”难题。然而，因不可抗力导致财政资金使用绩效不佳甚至无效的容错机制还未真正建立，相关部门在涉农项目入库和审批中对基础设施、人居环境改善和农旅融合项目等领域还存在一定程度的偏好。从长远看，激发农民投身乡村振兴的主动性、积极性与创造性更为重要，这需要把足够的资金投向富民兴村成效显著的产业领域。
第三，平衡监管资金使用进度与追求资金使用效益的关系。涉农项目投资绩效“评估难”原因有三：一是涉农项目建设受到动植物生长和作业的农时限制，容易受干旱、暴雨洪涝、霜冻、风雹等气象灾害影响，很难区分绩效来自自然因素还是经济主体的主观努力。二是涉农项目往往具有准公益性，所产生的社会效益和生态效益通常不能在一个评估年度甚至评估周期显现出来，且很难对其进行准确测度。三是涉农项目的评估周期较为有限，难以精准设置绩效评估指标体系。
第四，平衡部门各负其责与任务整体推进的关系。现阶段各地各部门涉农资金统筹整合的工作流程已经比较规范，实现了项目谋划、项目入库、预算编制、项目实施、资金监督和绩效评估全过程的全覆盖。相较于各部门各负其责，保证决策质量更为重要，而决策质量往往取决于各涉农部门是否能够形成合力。这要求涉农资金统筹整合改革领导小组及其下属的改革领导小组办公室要在项目谋划、资金下达、项目实施、项目建设质效监督等关键环节对各涉农部门的工作进行统筹。
深化涉农资金统筹整合改革
全面推进乡村振兴
2022年底召开的中央经济工作会议明确要求，积极的财政政策要加力提效。目前，全国各地都在积极推进乡村建设进一步提质增效。比如，广东省有关部门于年初就动员全省力量实施“百县千镇万村高质量发展工程”。然而，全面推进乡村振兴任务仍然艰巨繁重，如何用好用活财政涉农资金成为摆在各级政府面前的重大课题。现阶段，建议进一步推进涉农资金统筹整合改革往深里走、往实里落：
一是深入理顺各层级各部门的财权事权关系。要适度强化省级财政责任，加快理顺省以下政府间财权事权关系，促进财力与支出责任相匹配。省级层面要加大农林水支出的比例，加大分配到县域的涉农资金项目数量，倾斜安排相对落后县域的财政预算支出。涉农资金安排要服务于推进以县城为重要载体的城镇化建设，推动基础设施与公共服务向更广大的农村有效延伸。
二是强化涉农资金统筹整合使用的规划引领。推进建立涉农资金统筹整合使用的中长期规划，加快实现资金使用的年度绩效与跨年度的中长期绩效有效协同，逐年稳步提高非考核事项所占资金比例。对其他用于“三农”领域的资金实现应整尽整，统筹乡村建设各个领域的资金支出安排，避免年中下达考核目标任务的现象。协调好重点项目投入与其他项目支持的关系，重视发挥增量投入和存量投资的协同效应。
三是重视对涉农资金使用全过程的质效监督。不断完善项目储备机制，提高入库项目质量。进一步简化和优化项目申报审批流程，适当放宽对乡村产业补助项目的申报要求，对联农带农预期效果明显的项目实行简易审批。善于运用数字技术和数字财政系统，有效监督资金使用进度，加强项目实施过程中的质量监督。以奖代补等政策要考虑不同农作物和农事的农时限制，允许涉农资金建设项目以合理比例跨年度结转使用。
四是建立健全涉农资金投入使用的容错机制。科学合理设置绩效评估指标体系。按照历史受灾数据、行业遭受冲击和实际运作情况，允许种植养殖项目存在一定的失败率，以减少资产投入、鼓励增加其他重要惠民利民领域的投入。明确涉农整合资金投入产业的比例，设置年度与中长期相结合的乡村涉农产业投入数量、投入占比、投入增长、产出转化等指标。
五是持续优化涉农资金统筹整合改革的环境。不断深化农业农村改革，推进党建与业务的深度融合，强化县（市、区）委书记抓“三农”的责任，对涉农资金建设项目实行全方位大数据管理和动态监控。推进财政资金从直接投入涉农领域向间接引导社会、金融资本投入转变，形成社会各界支持乡村振兴的强大合力。
［作者万俊毅系华南农业大学农业产业发展研究中心主任，杨娟系广东省汕头市金平区副区长。本文是国家社科基金重大项目（21&ZD090）阶段性成果］
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