本报记者 刘颖 敖阳利 张思楠
国际金融协会5月发布的数据显示，今年第一季度全球债务总额达到了305万亿美元，其中政府债务余额达85.7万亿美元。目前，全球政府债务与GDP之比已达95.5%，特别是近年来发达国家债务率快速攀升，引起全球关注。7月6日，中央国债登记结算有限公司（简称中央结算公司）与中国财经报社联合举办2023年第三季度“债市研判六人谈”，与会专家学者就国外政府债券管理的经验与启示进行了深入探讨。
中国人民大学财政金融学院教授马光荣表示，1980年以后，世界主要经济体政府债务规模呈现膨胀趋势，国际“黑天鹅”事件频发和经济增速放缓是导致各国政府债务规模膨胀的主要因素。
他解释说，从各国收支数据看，随着国际经济增速整体放缓，各国为提高自身国际竞争力，普遍采用了降低税收的方式吸引投资。自1980年各国开始采用大规模减税政策后，各国税收增长明显乏力。与此同时，人口老龄化程度加深和民粹主义愈演愈烈，使得各国政府不得不提高养老保障和社会福利支出，导致政府支出规模加速增长。数据显示，主要发达国家政府债务率（债务余额与GDP的比率）1980年为25%，2008年金融危机前一年（2007年）提高到75%。
而且，近年来发生的次贷危机、新冠肺炎疫情、俄乌冲突等“黑天鹅”事件正在迫使各国改变宏观政策策略，加大财政支出规模。以美国为例，2008年前，美国政府债务率是64%，2022年增长到了125%。
如何看待政府债务高企呢？
从宏观角度来看，马光荣认为，界定一个国家的政府债务是否处于最优，不仅要衡量债务的规模大小、风险高低，还要评价债务促进经济增长、社会保障的效果。目前经济学界还未找到一个“放之四海而皆准”的国家债务最优规模计算方法，所以各国均以本国基本国情和所处经济发展周期阶段来设计政府债务结构。
“在经济不景气时，政府应该利用好政府信用，扩大债务规模，提高政府支出，以扩大内需。对于基础设施建设有待完善的国家，政府同样需要将政府信用转化为资金，实现完善国家基础设施建设的目标。”马光荣说。
从中微观角度来看，中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任何代欣认为，政府债务管理的主要目标包括防风险、提升管理和运行效率、解决信息不对称和认知差异问题等，所以针对“债务不可持续是否意味着财政不可持续”等问题，受限于专业性水平、信息对称程度，不同的国家有不同的理解和判断。
他说：“实现政府债务最优管理，需要强调财政和金融两大宏观政策的协同共治，而财政和金融协同的政策目标是厘清政府和市场的关系以及直接管理和间接管理的关系。”
何代欣指出，以日本为例，日本政府债务高企在于经济泡沫破裂后，私人部门尤其是个人和企业的投资萎缩，而日本私人部门投资需求不足则是国际环境变化、产业转型难、社保负担重、劳动力萎缩等多方面因素共同作用的结果，所以想要解决日本债务高企问题，就要从市场调节入手，优化整个社会的资产负债表。
财政与金融政策的协同共治在美国已经有了新尝试。中国国际经济交流中心美欧研究部副部长、研究员张茉楠表示，2008年次贷危机和2020年新冠疫情冲击后，美国政府债务规模显著扩张，从利息偿还压力和美国政府杠杆率的角度来看，两次债务扩张对财政冲击均有限，其关键在于财政部与美联储的配合，即通过加杠杆避免总需求和杠杆率过快下降，运用央行资产负债表修复其他部门资产负债表。
此外，中国财政科学研究院金融研究室主任、研究员赵全厚指出，地方政府破产制度是美国政府债务管理框架中另一项较为特殊的尝试。在美国破产法中，地方政府破产指的是作为债务人的地方政府已无力支付到期债务或无法支付即将到期的债务，并非地方政府职能的破产。美国地方政府破产实际上是一种“政府重组破产保护”，即当发生债务违约时，为地方政府提供保护以调整其债务。
赵全厚解释说，美国地方政府债务重组的目标是通过减轻其债务负担，实现地方政府的财政复兴，恢复地方财政的可持续性。在破产过程中，财政调整是化解债务危机和恢复财政可持续性的前提，地方政府会被迫实行紧缩财政措施，严格控制很多政府支出，减少政府的社会服务，如实施政府裁员、削减警力等，但是必须保全核心的公共服务。“这一制度是否能作为化解美国政府债务风险、健全政府债券市场的重要措施，目前还未有定论。”赵全厚表示。
从债券市场看，美国的货币政策为其国债市场带来了利好。2020年初美国首次暴发新冠肺炎疫情后，美国国债市场出现严重动荡；2020年10月，新冠肺炎疫情在美国第二次集中暴发，美国国债中期超常收益率（AR）和累积超常收益率（CAR）却均呈上升态势。对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授行伟波表示，美国在疫情早期采取“大水漫灌”式极度宽松的货币政策，包括多次下调联邦基金利率、增加国债和机构抵押支持证券购买、进行大规模隔夜和定期回购协议操作、与其他国家签订美元互换协议等向市场注入大量资金，保证了市场的流动性，刺激经济强劲复苏。此时，国债避险资产特点凸显，推动长期债券收益率呈现持续上升态势。
但是，行伟波提示，为应对国内通货膨胀压力，美联储去年以来多次加息、缩表，今后美国国债市场能否继续向好，债券收益率能否持续坚挺，还有待观察。
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