毛捷 王梓旭
地方政府融资平台公司（以下简称融资平台）是一类特殊的地方国有企业，在经济社会高质量发展中扮演重要角色。目前，地方国有企业深化改革的关键堵点在于融资平台的市场化转型面临挑战和困难。疏通该堵点是新发展阶段国有企业深化改革的题中应有之义，也是防范化解地方债务风险的重要举措。
融资平台市场化转型面临多重挑战
当前，融资平台市场化转型面临诸多挑战。一是融资平台举债规模呈扩大趋势，且投融资期限错配问题严重，投资的公益性或准公益性项目回报周期长，而这些长期投资的资金主要来自短期债务，导致债务偿还压力不断增大。二是融资平台主要依靠借新还旧等方式偿还债务，偿债能力较弱，债务风险持续积累。除了自身高负债带来的风险外，融资平台对子公司的债务担保促使其债务关系日益复杂，也加大了债务风险。三是存量债务多、偿债压力大，导致融资平台不得不将主要精力放到维持现状和消化存量债务上，极大阻碍市场化转型进程。
要想实现市场化转型，融资平台需真正参与到市场竞争中。但现实中，融资平台所处的投融资市场存在比较严重的地区分割，其经营活动范围基本局限于所在行政区划内，跨区域开展市场活动的行政壁垒较高，由于经营活动区域受到限制，融资平台拓展市场业务的空间比较有限，较难开展充分的市场竞争，不利于融资平台积极探索市场化转型道路。
同时，由于各融资平台差异大，统一推进转型不现实。融资平台虽然都是比较特殊的地方国有企业，但不同区域、层级的融资平台存在非常大的差异。以区域差异为例，东部省份的融资平台在市场化转型进度上处于领先地位，融资平台的股东构成日益多元化，非机关单位股东的股份占比较高，业务活动的市场化程度也较高，非公益性项目的收入占比以及经营性现金流占比均高于其他地区。从行政层级看，相较于省级和地市级融资平台，县级融资平台的资金实力弱、市场化管理水平低，且经营服务的市场容量较小，推动市场化转型的难度很大。这些差异导致融资平台的市场化转型很难按照某种统一模式开展，各地开展市场化转型的经验往往难以成功复制到其他地区。
融资平台市场化转型受阻的原因
首先，融资平台举债融资缺乏可持续性。一方面，融资平台的业务构成比较单一，承担的投融资项目主要集中于资金投入大、经济收益少、回报周期长的公益性基础设施建设项目。另一方面，融资平台的自身经营性收入不足，造成融资平台造血能力弱。因此，融资平台依靠自身经营难以实现经营性现金流覆盖到期应还债务本息。但为了完成投融资任务，不少融资平台往往通过借新还旧等方式不断扩大举债规模，导致存量债务规模持续增长，市场化转型负担较重。
其次，隐性担保尚未根除，社会资本参与度有待提高。一些地区的融资平台尚未真正剥离政府融资职能，地方政府对融资平台的隐性担保仍然存在。在隐性担保下，本地区融资平台更容易获得本地的项目资源和信贷资源。从股权结构来看，由于融资平台与地方政府关系紧密，留给社会资本的空间比较有限。从近年来融资平台和普通地方国有企业的非机关单位股东的股份占比情况看，融资平台比例虽有上升，但总体仍明显低于普通地方国有企业。隐性担保和社会资本参与度不高是导致融资平台业务活动存在地区分割、市场竞争不充分的根源。
最后，融资渠道单一，受政策调控影响大。在市场化水平相对较低的地区，或自身行政层级较低时，融资平台的融资渠道往往比较单一，主要依赖于银行贷款或各类非标准化债务融资。而这类融资容易受到政策调控的影响，一旦银行信贷政策收紧，中西部地区的融资平台或县级融资平台将面临十分严峻的融资难问题，市场化转型难度加大。
融资平台市场化转型的突破路径
第一，有序化解存量隐性债务。加快推进地方有序化解存量隐性债务，继续支持有条件的地区稳妥推进全域无隐性债务试点，进一步研究完善防范化解隐性债务风险长效机制。对于融资平台承接的投资大、周期长且回报率低的公益性基础设施项目，可优先考虑通过特殊再融资债券等方式进行债务置换，帮助融资平台切实解决由于此类项目所积压的存量债务问题。
第二，打破地方政府隐性担保，促进隐性债务问责常态化。要落实地方党政同责，对违法违规举债融资严肃追责问责，将责任落实到位，促进隐性债务问责常态化，形成系统性、法制化、信息化的隐性债务问责机制，切断隐性担保的体制根源。坚持不发生重大债务风险的底线，遵循市场化和法治化原则，统筹做好重大风险防范化解工作，处理好稳增长和防风险的关系，避免在处置隐性债务风险过程中引发次生财政金融风险。
第三，多维度提升融资平台可持续发展能力。一是加快打造多元化业务板块，发展非公益性市场项目。融资平台可根据自身优势和现实条件，积极参与能源领域、养老产业和金融服务等领域的市场化项目，用市场化业务所增加的收入反哺公益性项目建设，提升自身造血能力，缓解长期积压的债务偿付压力。二是依据行业特性和业务范围，合理发展股权多样化，鼓励社会资本积极参与融资平台的市场化转型，帮助融资平台增强市场化发展活力。三是鼓励融资平台跨区域投资，打破业务活动的行政壁垒。完善融资平台参与市场竞争的机制，通过跨区域的资源和市场整合，摘掉融资平台“本地性”标签，促使其成长为具有市场竞争力的地方国有企业。
第四，分区域分阶段有序推进融资平台转型。市场化水平较高、财政状况相对较好的东部地区，应加速融资平台转型进程，使其尽快发展成为现代地方国有企业。对于其他地区的融资平台，应采取分阶段推进转型的策略，借助特殊再融资专项债、公共基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等方式化解存量债务，不断培育其市场化经营和可持续发展能力。县级及以下融资平台可借鉴国有企业改革模式，形成“1+N”（1家市级融资平台带动N家县级及以下融资平台）的发展模式，抓住大力推进县域经济发展和乡村振兴等机遇，吸收市级优质融资平台转型经验，大力开拓特色优势业务，增强自身的市场生存和发展能力。
（作者单位：对外经济贸易大学国际经济贸易学院）
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