● 以国家发展规划为战略导向，适时捕捉宏观经济运行中最关切的问题，建立健全具有防范和化解危机能力的宏观经济治理体系，是国家顶层制度设计的重中之重
● 构建有效的宏观经济治理体系，明确政府宏观经济治理政策的有效边界，发挥市场在资源配置中的决定性作用，是深化我国经济体制改革的最核心内容
陈创练
党的二十大报告指出，要健全宏观经济治理体系，这是对党的十九届六中全会提出的“完善宏观经济治理，创新宏观调控思路和方式”指导思想的进一步深化，展现出从国家顶层设计层面将宏观调控制度化和体系化的趋势。
近年来，我国宏观经济运行环境复杂多变，宏观调控目标也发生了变化。2015年至2019年，宏观调控目标从防范化解金融风险逐渐转向稳增长。2020年至今，为了应对疫情冲击，宏观经济治理目标转向恢复经济增长。当前，我国宏观经济政策制定更加关注长期经济增长和经济增长的质量，推进国家治理体系和治理能力的现代化。
经济运行突出问题的不断变化，要求宏观经济治理动态平衡多重政策目标，即需要通过优化治理目标、合理分工和高效协同处理经济运行中最突出的矛盾问题。其中，以国家发展规划为战略导向，适时捕捉宏观经济运行中最关切的问题，建立健全具有防范和化解危机能力的宏观经济治理体系，是国家顶层制度设计的重中之重。
中国特色宏观调控向经济治理转型的现实依据
财政政策是政府实施宏观调控的重要工具之一。党的二十大报告指出，加强财政政策和货币政策协调配合，着力扩大内需，增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用。近年来，我国宏观经济形势复杂多变、矛盾问题错综交叠，对宏观调控架构和模式转型提出了更高要求。
从现实数据看，自2013年以来（抛开疫情三年），我国经济周期波动较为平稳，且经济周期从以年度为单位缩短至以季度为单位，由此导致采用逆周期调节来刺激需求和熨平经济周期的方式不再适用。因为对于短期内经济波动而言，宏观调控政策频繁进行逆周期干预，容易导致经济周期的过度反应，影响调控政策效果。
经济周期缩短迫使我国宏观调控构架和模式转型。一是宏观政策需要从逆周期调控转向跨周期调控，无需熨平每一个经济周期，而是动态平衡稳增长、防风险、控通胀等多重目标。二是实施“有所为、有所不为”的宏观调控政策。一旦宏观经济运行超出设定的目标阈值，则采取宏观政策进行干预。若经济周期偏离幅度相对较小，则宏观政策可以“不作为”，避免过度干预加剧经济周期波动。三是宏观调控需转向供给侧管理，即通过调整经济结构和制度创新，不断优化劳动力、资本、土地等要素供给，实现要素资源的最优配置，更好破解经济增长困境。四是宏观调控急需向宏观经济治理转变，处理好经济总量平衡与经济发展的关系，构建一个能够识别经济运行中重要性和关键性问题的科学、有效的宏观经济治理体系。
中国特色财政宏观调控的实践成效
从历史上看，我国财政政策呈现出明显逆经济周期的操作特征，即在经济萧条时采取扩张性财政政策刺激经济复苏，在经济过度扩张时则采取紧缩性财政政策抑制经济过热。同时，财政政策盯住经济周期目标的强度自1998年以来呈显著增强态势。特别是自2008年以来，财政政策表现出较强维护经济增长的政策目标偏好。这其实也意味着财政政策在调控宏观经济增长上的功效有所减弱。究其原因，一方面，随着我国经济体量日益庞大，财政政策刺激经济增长的空间日渐缩小；另一方面，政府支出规模不断扩大，由此导致的拥挤效应势必削弱财政政策在刺激经济增长上的功效。因此，不宜依赖通过过度的财政扩张促进经济增长，要逐渐转变依赖投资和财政扩张的经济增长模式。
在防范化解金融风险上，我国宏观调控盯住金融风险周期政策取向可以划分为两个阶段。第一阶段（1996—2011年）为顺周期调控方式，即通过需求扩张的方式消除金融系统中所蕴含的风险。但从经济学角度看，在此阶段系统性风险防范并非宏观调控的最重要目标。其主要原因可能在于此阶段我国金融系统虽然蕴含着一定的风险，但总体上处于相对较低水平、相对可控。第二阶段（2012年至今）为逆周期调控方式，自2011年起金融系统性风险呈现显著上升态势，促使采取逆周期的宏观调控政策予以应对，并加大了调控力度。从实际效果看，自2015年起，我国金融系统性风险呈现显著下降态势，表明逆周期调控取得了较好的政策效果。
此外，长期以来，我国财政政策表现出较强的灵活性，具有盯住政府债务目标的偏好。在财政赤字处于高位或增加时期，削弱盯住政府债务杠杆目标的政策取向；在财政赤字处于低位或下降时期，则倾向于采取反周期的策略主动降低政府债务杠杆。从历史上看，2002—2008年，财政政策致力确保债务可持续性，政策路径较为收敛。2008年至今，为了实现经济增长目标，财政政策执行的是积极策略。近三年，为了应对疫情影响，上调财政赤字率的安排兼顾统筹了财政收支平衡以及经济稳中有进的总体目标，是和经济发展情况紧密结合的科学安排。后续可采取适当控制国债规模以及坚持过紧日子等举措降低赤字率。
健全宏观经济治理体系的政策抉择
围绕中国式宏观调控治理实践，如何适应新时期发展需求，转变宏观调控方式是当前面临的重要课题。
党的十八届三中全会对全面深化改革作出战略部署，并指出经济体制改革是全面深化改革的重点，其核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。构建有效的宏观经济治理体系，明确政府宏观经济治理政策的有效边界，发挥市场在资源配置中的决定性作用，是深化我国经济体制改革的最核心内容。
健全宏观经济治理体系是动态平衡多重政策目标的本质要求和重要政策举措。去杠杆、稳增长、防风险、防通胀等都是宏观经济治理的主要政策目标，国家政策制定的偏向性主要考量这几个政策目标在当下的紧迫程度，即宏观经济治理的本质是通过优化治理目标、政策的合理分工和高效协同来处理经济运行中的最突出矛盾问题，实现多重政策目标的动态平衡。
因此，建立健全动态平衡多重政策目标的宏观经济治理体系就成为国家发展经济的主要方略。如何针对不同政策目标，从顶层设计的角度提出具有针对性、兼顾性、统一性、科学性的政策举措，以及在动态平衡多重目标的政策抉择中有效消除米德冲突，构建一个能够动态甄别关键性、重要性政策目标和金融风险演变规律，同时具有防范和化解重要危机能力的创新机制，就成为健全宏观经济治理体系的最本质要求。而做好宏观经济治理体系顶层设计、理论框架创新与具体实施方略，直接关乎我国转变经济发展模式和防范风险目标的实现。
健全以财政政策和货币政策为主的宏观经济治理体系，是保障经济稳定发展的主要抓手。长期以来，我国经济的发展依赖于以财政政策和货币政策为主要工具的宏观调控制度体系。如何实现财政政策、货币政策协调联动，充分发挥政策组合效应，就成为健全宏观经济治理体系最核心的任务。
同时，健全就业、产业、投资、消费、区域发展等配套政策，并与财政政策和货币政策高效协同发力，是完善宏观经济治理体系的重要补充。长期以来，我国在“防范和化解金融风险”上逐渐形成“宏观审慎+货币政策”双支柱调控框架；在“稳增长”上建立起以“财政政策为主、货币政策为辅”的宏观调控模式。这在一定程度上确保了改革开放以来我国经济的稳定发展，但当前我国正处于经济增长动能转换、寻求新的经济增长点以及产业结构优化和经济发展方式转变的关键时期，经济发展中的问题逐渐显现，如何有效解决这些问题变得十分关键。从宏观经济学理论看，单一政策工具无法同时实现所有部门均衡，且很容易导致不同部门之间的米德冲突，比如“去杠杆”目标容易引发与“稳增长”政策目标的冲突。特别是从政策效果看，究竟是采取单一的财政政策或货币政策来调控宏观经济更为有效，还是采取货币政策与财政政策组合更为合适，取决于宏观经济治理的不同政策目标。
综上所述，完善宏观经济治理体系，需要财政政策、货币政策以及其他配套政策的协同发力，而经济周期缩短也迫切需要宏观政策从逆周期调控转向跨周期调控、从需求侧管理向供给侧改革转变，这样才能最大化释放政策效应，推动经济平稳增长。
（作者系暨南大学南方高等金融研究院副院长、经济学院教授。本文系国家社科重点项目“健全目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系研究”的阶段性研究成果）
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