□杨孟著
目前，脱贫攻坚已进入最后冲刺阶段，“剩下的都是硬骨头”，打赢脱贫攻坚战，迫切需要探索创新脱贫攻坚的思路和方式，全面实现由普惠型“大水漫灌”向边际改进型“精准滴灌”转变。尤其对于财政扶贫资金，更是到了亟待边际改进“减贫效应”的时候了。
近日，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，就党的十九大作出打赢脱贫攻坚战总体部署以来存在的突出问题，以及相关配套政策统筹协调问题作出重大决策部署。其中，财政扶贫资金的减贫效应问题，既是“存在的突出问题”之一，更是相关政策统筹协调的关键之所在。
脱贫攻坚进入最后冲刺阶段后，财政扶贫资金投入持续加大。今年的政府工作报告指出，“中央财政专项扶贫资金增长30%以上”。今年3月出台的《中央财政专项扶贫资金管理办法》计划新增2018至2020年深度贫困地区扶贫资金2140亿元。近日，财政部部长刘昆在《求是》2018年第15期撰文表示，做好2018至2020年中央财政支持深度贫困地区脱贫攻坚资金安排，“抓好投入保障，继续增加财政专项扶贫资金规模。”
然而，一个不可回避的事实是，随着脱贫攻坚的持续深入推进，财政扶贫资金的减贫效应在呈“边际效应递减”之势。2013至2017年，中央财政累计投入专项扶贫资金2786.88亿元，年均增长22.7%。与此同时，贫困发生率也从2013年的8.5%下降到2017年的3.1%，而每新增1亿元的中央财政扶贫资金所带来的“减贫效应”，却从2013年的26.47万人，下降到2017年的6.75万人。
此外，财政扶贫资金的使用效果也令人堪忧。据2017年6月审计署发布的158个贫困县扶贫资金审计结果显示，资金闲置、骗取套取、违规使用和项目建成后改作它用与废弃现象普遍。近日，审计署公布的20个省份145个国家扶贫开发工作重点县扶贫审计结果又出现了新情况，如36个县存在产业扶贫“垒大户”现象，涉及资金12.29亿元；又如18个县将扶贫资金直接投向企业或大户，未与贫困户建立利益联结机制，涉及资金8.92亿元。
财政扶贫资金为何如此？个中原因其实并不复杂，边际效用递减规律是客观存在的不可逆转的经济规律，而种种乱象的出现，则是这一规律与行政性财政资源配置叠加效应在现实中的“眏射”。由此，对待“不可逆转”的唯一办法就是替换旧工具，采用新工具；一定要使这一新工具具备市场属性，而同时兼具这两大特征者，非保险工具莫属。
财政工具被保险工具替代并非完全替代，而是在保险工具力所能及的范围内，将财政工具替而代之。财政工具被保险工具替代并不意味着财政扶贫资金的退场，而是通过“财政+保险”的方式，将财政“直投”替换为依托保险机制间接投入，以优化资源配置结构，提升扶贫精准度，遏制寻租和腐败现象，最终达到边际改进“减贫效应”之目的。
国际经验表明，当贫困发生率降到3%左右的水平，减贫的方式将以社会保险、社会救助和社会服务为主。世界银行2016年发表的一篇政策报告显示，贫困发生率将长期收敛于3%以内的区间范围。由此，该报告把2030年全球贫困发生率设为3%（2.5亿贫困人口）。该报告还举例指出，韩国1990年贫困发生率已控制在3%以下，之后采用的减贫措施将以保险类工具为主导。
我国的贫困发生率已降到3.1%，使用保险工具恰逢其时。至于为何采用“财政+保险”的方式，当然还是有深厚的理论与实践基础的。被瑞典国王誉为“自亚当.斯密以来在经济学界最受人尊敬的道德哲学家和政治经济学家”的诺奖得主哈耶克，就曾将建立完善保险体系置于政府法定责任的高度加以强调，政府应当“强制推行大幅覆盖的保险体系”。通过“财政+保险”的方式“加强与政府部门”互动，这本身就是《关于保险业履行社会责任的指导意见》倡导的保险业履行社会责任的方式和目标之一，也是保险业积极参与政府购买服务，强化社会管理功能的重要途径。另外，“财政+保险”还是政府参与社会风险管理的重要体现形式。瑞士再保险研究院今年4月发布的《保险扶贫的理论与实践：中国案例》和之前发布的《保险业：为新兴市场创造价值》均显示，在提升保险参与社会风险管理有效性方面，政府将扮演重要角色。
那么，如何运用“财政+保险”边际改进“减贫效应”呢？这要根据不同地区和不同贫困群体的特殊需要，探索创新合乎自身实际的针对性的个性化、定制化产品组合模式。就其主要致贫原因而言，应着眼于以下三个方面：一是通过大病保险保费补贴的形式将财政扶贫资金转化为大病风险补偿金，有效破解“因病致贫”难题。同时，运用保险“纽带”联结机制，还可做到医保、商险、慈善等扶贫资源间的互补联动，协同解决大病费用经济补偿全覆盖问题。二是通过农业保险补贴的形式将财政扶贫资金转化为农业保险风险补偿金，精准滴灌至“因灾致贫”病灶。实行农业保险补贴政策是国际通行惯例，西方发达国家农业保险补贴率大都在50%-65%之间。我国农业保险财政补贴率不足38%，未来“成长空间”巨大。三是通过协同建立风险分担补偿机制的形式将财政扶贫资金转化为扶贫风险分担补偿金，化解扶贫产业、扶贫保险运营等各类风险，增强脱贫攻坚内生动力。如宁夏建立的“风险补偿资金池”机制，扶贫保险亏损由资金池按约定比例分担，盈利按约定比例返回资金池周转使用。
