中国经济已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段，党的二十届三中全会强调，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。为了更好地实现高质量发展，“必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性”。加强宏观政策评价，有助于不断优化宏观政策操作，从而提高宏观政策效果。基于中国政策实践提炼得到的宏观政策“三策合一”理论更适用于作为宏观政策评价的理论依据。本文基于宏观政策“三策合一”理论与宏观政策“三策合一”指数，对2024年的宏观政策操作及其调控效果进行系统评价，并对2025年宏观政策提出建议。
宏观政策评价
本文基于宏观政策“三策合一”理论及指数，对稳定政策、增长政策和结构政策进行全面评价。在此基础上，对三类政策的协调配合和宏观政策预期管理进行评价。
（一）稳定政策。稳定政策旨在对经济进行短期逆周期调节，促进经济实现短期稳定目标。评价稳定政策最重要的三个维度是政策力度、政策空间和政策效率。
一是政策力度。2024年全年货币政策力度指数为40.3，下半年以来货币政策力度逐步加大。这归因于数量型货币政策和价格型货币政策的双发力。2024年央行实施两次全面降准，累计降准1个百分点，并于下半年采取了两轮降息操作，将7天期逆回购利率和1年期中期借贷便利（MLF）中标利率分别下调30个和50个基点。此外，加大了对房地产等重要领域的支持力度，通过下调个人住房公积金贷款利率、下调首套和二套住房商业贷款最低首付比例等举措推动房地产止跌回稳。2024年全年财政政策力度指数为57.0，比2023年全年提高2.1，并达到近五年来的最高值。这主要归因于减税降费成效的持续显现以及由此带来的宏观税负下降。2024年以来，全国税务部门聚焦落实结构性减税降费政策，推动政策红利精准快速直达经营主体，有效助推新质生产力和制造业发展。在减税降费举措的带动下，前三季度宏观税负（一般公共预算收入占国内生产总值的比重）降至17.2%，比2023年同期下降1.1个百分点，比过去十年同期均值下降3.8个百分点。从2024年底召开的中央经济工作会议对宏观政策的布局和定位可知，2025年货币政策和财政政策将双双发力。中央经济工作会议指出，2025年要实施更加积极有为的宏观政策，包括实施“更加积极的财政政策+适度宽松的货币政策”等重要内容，与此前十余年实施的“积极的财政政策+稳健的货币政策”组合相比，发生了显著变化。具体而言，货币政策方面，中央经济工作会议明确指出，要“适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配”。财政政策方面，中央经济工作会议明确强调，2025年要“提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力”。
二是政策空间。货币政策和财政政策仍然具有较为充裕的空间。2024年末货币政策空间指数为33.4，比2023年末下降5.4，这源自央行主动使用货币政策工具应对经济下行压力，是符合宏观政策理论的合理变化。截至2024年末，中国大型银行、中型银行、小型银行的法定存款准备金率分别为8.0%、6.0%和5.0%，与美国（0%）、欧盟（1%）、日本（0.84%）等主要经济体相比，我国仍然具有一定的降准空间，尤其是大型银行的降准空间还较为充裕。7天逆回购利率和1年期MLF中标利率仍然明显高于零下限，因此还有一定的降息空间。2024年末财政政策空间指数为41.6，与2023年末相比小幅下降0.9。中国的政府部门债务率仍然明显低于美国、日本等发达经济体。不仅如此，政府部门债务中的外债占比非常低、中央政府债务占比也很低。随着一揽子化债方案的稳步实施，地方政府债务压力将会得到逐步缓解，从而进一步提升财政政策的实际可操作空间。根据宏观政策“三策合一”理论，应该秉持系统观念客观看待稳定政策空间的动态变化。从动态视角和长期视角来看，更加积极有为的宏观政策能够更有效地促进经济恢复，为进一步深化改革营造良好的宏观条件，促进经济实现长期稳定增长，这些有利因素将重新赢得更充裕的政策空间。
三是政策效率。2024年货币与财政政策效率均有一定改善，政策之间的协同性有所增强，从而对稳定政策整体效率的提升起到积极作用。反映货币政策与财政政策整体调控效率的稳定政策效率指数连续6个季度回升，2024年四季度达到47.6，表明政策传导效率持续改善。从货币政策来看，降息和降准操作有效带动市场利率降至历史低位，流向科创企业、绿色产业等重要领域的信贷增速大幅高于全社会信贷增速，不断助力经济高质量发展。从财政政策来看，财政投入对基础设施投资的带动作用，较好地实现了“稳投资”目标。2024年中央继续发行超长期特别国债并优化投向，加力支持“两重”项目建设，为基础设施建设提供了较为充裕的资金支持。2024年1月至11月，基础设施投资同比增长4.2%，比全社会固定资产投资增速高出0.9个百分点。基于宏观政策“三策合一”理论，通过加强结构政策、增长政策与稳定政策的积极配合，能够进一步改善稳定政策的调控效率。结构政策和增长政策的配合有助于提升企业投资收益、拓宽投资空间，打消企业投资的限制和后顾之忧，使得企业“能投资”“敢投资”“愿投资”。同时，结构政策和增长政策的配合还有助于优化收入分配结构，并打消居民在教育、医疗、养老、住房等领域的后顾之忧，减少预防性储蓄，使得居民“能消费”“敢消费”“愿消费”。由此，货币政策和财政政策对企业投资和居民消费的带动效果将会稳步提升，助力实现“全方位扩大国内需求”的重要目标。
（二）增长政策。增长政策有助于激发经济增长动力，从而提升长期经济增速。一国长期增长的动力源泉包括资本和劳动等传统要素的积累、人力资本的积累和全要素生产率的改善。围绕这些增长动力源泉，近年来中央实施的增长政策主要包括促进资本和劳动等传统要素积累的政策，促进人力资本积累的教育政策和劳动市场政策以及促进全要素生产率提升的科技政策和体制机制改革政策。其中，党的二十届三中全会专门强调，要“健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率”，同时要“完善激发社会资本投资活力和促进投资落地机制，形成市场主导的有效投资内生增长机制”“实施更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，完善人才自主培养机制，加快建设国家高水平人才高地和吸引集聚人才平台”。
增长政策的实施助推各地区各部门强化创新驱动，积极发展数字经济，加快绿色转型，经济运行质量持续优化、新质生产力稳步发展。一是资本积累质量持续提升，以高技术产业为代表的有效资本积累速度持续加快；二是人力资本存量不断增加，人口质量红利不断释放；三是随着新质生产力的不断培育和发展，全要素生产率增速企稳回升。
根据宏观政策“三策合一”理论，要想将潜在增速提升到其合理水平，除了增长政策，还需要结构政策和稳定政策的配合。通过结构政策的配合，有助于更好地解决宏观结构失衡问题，促使经济结构向最优结构靠拢。宏观经济结构的改善不仅会提高资源配置效率从而提升增长政策对全要素生产率增速的改进程度，而且会为企业创造新的投资空间和投资机遇，从而提升增长政策对有效资本积累的改进程度。更重要的是，宏观经济结构的改善可以通过生产要素以外的渠道来提升潜在增速，有利于潜在增速向其合理水平靠拢。通过稳定政策的配合，增长政策可以更好地促进新质生产力的发展。
（三）结构政策。中央高度重视经济结构问题，近年来加强了对结构政策的使用，在中央政治局会议、中央经济工作会议和《政府工作报告》中多次强调“结构政策要着力畅通国民经济循环”，从而将结构政策的重要性提升到了新的高度。党的二十届三中全会所要求的“完善实施区域协调发展战略机制”有助于优化区域结构，所要求的“完善金融机构定位和治理，健全服务实体经济的激励约束机制”有助于优化实体经济和虚拟经济结构。2023年经济结构指数为52.7，与2021年和2022年相比分别下降了2.1和1.6，处于近十年来的最低水平，表明经济结构持续优化。这主要得益于全要素生产率和人力资本对经济增长贡献率提升所带来的总供给结构改善。国家统计局发布的转型升级指数可以用来反映产业结构转型升级的状况，2023年转型升级指数为116.3，比2022年增长16.3%，这同样表明结构政策取得了良好效果。
2024年中央经济工作会议深入研判了当前经济运行的主要矛盾以及矛盾的主要方面，指出要“针对需求不足的突出症结，着力提振内需特别是居民消费需求”，这明确了下一阶段优化宏观经济结构的主要方向。就总需求和总供给结构而言，总需求不足是突出症结和主要矛盾。就总需求结构而言，相比外部需求，国内需求不足是矛盾的主要方面。就国内需求结构而言，相比企业投资，居民消费偏弱是矛盾的主要方面。为了更好地推动“结构向优”，需要进一步加强对结构政策的使用，并且注重结构政策与稳定政策、增长政策“三策合一”。一方面，宏观政策“三策合一”有助于统筹各类经济结构之间的密切关系，从而谨防各类经济结构失衡问题之间的相互掣肘；另一方面，基于宏观政策“三策合一”理论，可以使用稳定政策与增长政策营造良好的经济环境，打消结构政策的后顾之忧，使得结构政策能够着力解决各类经济结构失衡问题。
（四）宏观政策取向一致性。2024年底召开的中央经济工作会议进一步强调要打好政策“组合拳”，“加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合，完善部门间有效沟通、协商反馈机制，增强政策合力”。基于宏观政策“三策合一”理论，增强宏观政策取向一致性应包含以货币政策和财政政策为核心的稳定政策（狭义宏观政策）协调，以稳定政策、增长政策和结构政策为核心的广义宏观政策协调以及非经济性政策与宏观政策协调，因此本文从这三个方面评价宏观政策取向一致性。
从稳定政策内部的取向一致性来看，货币政策和财政政策均有所发力，而且协调机制更加顺畅。增强宏观政策取向一致性不是简单将各项政策力度相叠加，关键是形成顺畅的协调机制，使政策形成合力，放大政策组合效应。2024年货币政策和财政政策继续发力的同时，协调机制更加顺畅。中国人民银行、财政部不仅建立联合工作组，使协调沟通更加有效，而且形成了以国债为枢纽的货币政策与财政政策的协调配合机制，更好地推动了货币与财政政策的协同。在协调机制更加顺畅的基础上，货币政策和财政政策力度可以进一步增加，落实好更加积极的财政政策与适度宽松货币政策的政策定位，推动经济运行继续向好。
从稳定政策、增长政策和结构政策的取向一致性来看，三大政策均发挥了重要作用，同时一致性有待进一步提升。就稳定政策而言，货币政策和财政政策助力推动经济回升向好，有效应对有效需求偏弱的局面，保证了经济运行的平稳。就增长政策而言，通过加强发展新产业、新动能，有助于激发新质生产力增长，推动长期增长趋势向好。就结构政策而言，继续着力推动宏观经济结构调整，需求端着力增强消费对经济增长的促进作用；供给端着力提升全要素生产率和人力资本对经济增长的贡献率；收入分配层面着力提升劳动收入占国内生产总值（GDP）比重与中等收入群体占比。这有助于促进供需良性循环，推动潜在增速向其合理水平靠拢。为增强宏观政策取向一致性，未来要以提升稳定政策调控效率为切入点，进一步推动稳定政策、增长政策和结构政策有效“合一”，更好地提升政策整体效能。
从非经济性政策与宏观政策取向一致性来看，政策之间的一致性较强，政策统筹机制不断完善。非经济性政策的出台虽然并非出于经济层面的考量，但其可能对居民和企业等微观主体的消费和投资决策产生影响，还可能驱动公众预期发生变化，从而间接影响经济政策的效果。将非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，对于增强宏观政策取向一致性并提升政策协调效果至关重要，是坚持系统观念的重要体现。2024年非经济性政策与宏观政策之间的协调配合较好，环保政策等非经济性政策没有对宏观政策的实施形成掣肘，并且助推微观个体形成了较好的政策预期，提升了宏观政策效果。经济与非经济性部门之间的有效沟通、协商反馈机制不断完善，较好地实现了政策统筹。
（五）宏观政策预期管理。预期管理通过加强与公众的信息沟通等方式引导公众预期，进而提升宏观政策调控效果。中国的预期管理体现出系统性与长期性的典型特征，既包含货币政策的短期预期管理，也包含年度预期管理，还包括“五年规划”和超长期战略发展规划等长期预期管理。
就货币政策的短期预期管理而言，政策透明度继续提升，前瞻性指引的成效也较为显著。货币政策的短期预期管理评价主要从政策透明度和前瞻性指引两个方面展开。就政策透明度而言，2024年央行的政策透明度继续提升，突出表现在不断健全的可置信、常态化、制度化的政策沟通机制之上。就前瞻性指引而言，央行通过前瞻性指引引导市场预期，在提振市场预期和保持人民币汇率在合理均衡水平等方面发挥了重要作用。比如，2024年9月24日国新办新闻发布会上，央行宣布降低存款准备金率和政策利率，向市场提供了较明确的政策指引。同时，2024年中央经济工作会议明确提出“要实施适度宽松的货币政策”“适时降准降息”，政策宽松的预期将进一步有利于公众预期的提振。就年度预期管理而言，2024年初制定的主要经济目标均较好实现，预期管理取得较为理想的效果。从以往的实践情况来看，主要经济目标的前瞻性设定值与最终实现的结果较为接近，这使得社会各界已逐步形成基于前瞻性目标预判当年经济运行与政策制定情况的预期机制。尤其是2024年9月下旬以来一揽子增量政策出台，取得了较好的预期管理效果。就长期预期管理而言，长期发展规划是短期宏观政策目标制定的参照基准，有助于锚定公众对长期经济增长的预期。“十四五”规划和2035年远景目标纲要主要指标设定了前瞻性预期值，对公众长期经济增长预期的形成起到了重要作用。
2025年宏观政策建议
当前我国经济长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，按照中央经济工作会议部署，2025年要“实施更加积极有为的宏观政策”，从而实现全方位扩大国内需求等重要目标。总体而言，2025年的宏观政策要针对需求不足的突出症结与主要矛盾，明确调控逻辑，加大调控力度。
（一）将2025年经济增速目标设定在合理区间。从短期来看，将释放更为鲜明的“稳增长”信号，有助于夯实一揽子增量政策下公众预期向好的基础，这也是增强宏观政策取向一致性的重要一环。从长期来看，2025年实现合理的经济增速，既是高质量完成“十四五”规划目标的重要基础，也是实现到2035年“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”目标的内在要求。
（二）更加重视促进物价水平的合理回升，着力推动消费者物价指数（CPI）涨幅逐步回归至2%左右。物价水平的上升既有助于拓宽企业的盈利空间，改善总供给，又有助于改善通胀预期从而激发消费需求，扩张总需求。因此，物价水平的合理上升是统筹总供给与总需求的重要环节。2025年，宏观政策要着力推动CPI涨幅逐步回归至2%左右的合理水平。
（三）加强对增长政策的使用，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率。其核心在于，以科技创新引领新质生产力发展。主要有如下几方面工作：一是加强基础研究和关键核心技术攻关，超前布局重大科技项目，开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动；二是进一步开展“人工智能+”行动，培育未来产业；三是加强国家战略科技力量建设；四是完善人才培养机制，提高人力资本水平。
（四）进一步发挥结构政策的作用，助力实现宏观经济结构向优的目标。根据中央经济工作会议的研判，下一阶段优化宏观经济结构的主要方向是优化总需求结构，尤其是内需中的居民消费需求，同时也要注重优化投资结构。据此，建议做好两方面工作：一是通过实施提振消费专项行动和推动中低收入群体增收减负等举措，加快形成收入分配结构与总需求结构的良性循环；二是针对企业经营中的关切诉求，加强政策支持和优化监管服务，提升生产性投资与民间投资占比，助力改善投资结构。同时，要持续用力推动房地产市场止跌回稳。
（五）在结构政策和增长政策的配合下，进一步加大稳定政策的力度，实施更加积极有为的宏观政策。按照中央经济工作会议的部署，要实施更加积极的财政政策：提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力；加大财政支出强度，加强重点领域保障；增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”项目和“两新”政策实施。要实施适度宽松的货币政策：发挥好货币政策工具总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。需要特别强调的是，结构政策和增长政策的配合能够优化经济结构、提升经济内生增长动力，从而提升企业投资回报率和居民收入。这会避免出现资金“脱实向虚”和在金融系统空转等问题，从而打消稳定政策的后顾之忧，使得稳定政策可以放心发力稳增长。
（六）健全宏观经济治理体系，统筹好有效市场和有为政府的关系，促进新质生产力发展。一是以深化财税体制改革和金融体制改革为抓手，健全政府有效治理的体制机制，构建有利于新质生产力发展的新激励机制；二是加快构建高水平社会主义市场经济体制，使高水平的市场机制和高效的宏观政策相得益彰、相互促进；三是健全中国特色预期管理，强化公众对中国经济短期、中期与长期的乐观预期，提升宏观经济治理的有效性。
（作者陈彦斌为首都经济贸易大学副校长，陈小亮为中国社会科学院经济研究所编审，刘哲希为对外经济贸易大学国际经济贸易学院副教授。在本文指标测算过程中，谭涵予、吴韬等人做了大量工作，在此表示感谢。）
主要参考文献
①中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定[EB/OL].新华社，2024-07-21.
②中共中央政治局召开会议中共中央总书记习近平主持会议[EB/OL].新华社，2024-12-09.
③中央经济工作会议在北京举行习近平发表重要讲话[EB/OL].新华社，2024-12-12.
