40年来，旅游规划的系统性、科学性以及综合性特征越来越明显，旅游规划理论基础由单一地理学科主导向地理、经济、建筑、管理、历史等多学科融合发展，旅游规划主体由学院向专业规划公司转变，旅游规划需求从“为资源而规划”转变为“为发展而规划”。
□邹统钎晨星
改革开放40年，我国旅游业发展经历了从政治接待到旅游产业的发展历程，伴随着旅游产业持续发展的旅游规划也发生了翻天覆地的变化。旅游地生命周期理论、可持续发展、社区参与、生态旅游、智慧旅游、全域旅游等旅游规划新理论与新方法不断引入。旅游规划的系统性、科学性以及综合性特征越来越明显，旅游规划理论基础由单一地理学科主导向地理、经济、建筑、管理、历史等多学科融合发展，旅游规划主体由学院向专业规划公司转变，旅游规划需求从“为资源而规划”转变为“为发展而规划”。中国旅游规划40年发展历程可以划分为资源基础规划、市场导向规划、目的地整合规划与全域旅游规划四个阶段。
一、资源基础规划阶段（1978-1991）
1978年改革开放使我国一切工作的重心回到经济建设上来，旅游业的创汇作用受到政府的重视。1979年邓小平同志视察黄山提出“要把旅游当作产业来办”。黄山比较优势在“这里的资本就是山”。“要有点雄心壮志，把黄山的牌子打出去。”开发黄山“省里要有个规划”，“要治山”。这涵盖了旅游规划理论的核心思想。1979年9月，国务院在北戴河召开全国旅游工作会议讨论了《关于1980年至1985年旅游事业发展规划(草案)》，该规划是我国最早的旅游业规划。1979年，原国家旅游局出台了我国最早的旅游规划文件《关于1980年至1985年旅游事业发展规划（草案）》，此后，国家级旅游发展规划对应国民经济发展五年计划，系统的旅游经济产业思想与旅游发展规划先行的理念开始形成。1982年，国务院在22个省、自治区、直辖市建立44个国家重点风景名胜区，1984年，原国家旅游局《关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》提出“在旅游风景区开发上，要统一规划，突出重点，分批建设”的方针政策，此后，《风景名胜区管理暂行条例》（1985）、《旅馆建筑设计规范》（1990）、《中国旅游资源普查规范（试行稿）》（1992年）相继颁布。
此阶段，强劲增长的旅游需求缺乏理论上的指引，地理学以及经济学领域的学者开始介入旅游规划领域。1979年年底中国科学院地理研究所组建了以郭来喜为领导的旅游地理学科研究组，并于1982年出版新中国最早的旅游科学研究出版物《旅游地理文集》，1985年郭来喜等完成我国第一个旅游规划课题——“华北海滨风景区昌黎段开发研究”，1987年孙尚清的《中国旅游经济研究》课题组提出：旅游是“永远的朝阳产业”“文化—经济事业”“产业群体”“适度超前发展”。这一阶段地方旅游规划以以郭来喜、陈传康、卢云亭为代表的地理学派和以丁文魁为代表的风景学派为主流。代表性著作包括郭来喜《旅游地理文集》（1979）、丁文魁《风景名胜研究》（1988）、卢云亭《现代旅游地理学》（1988）、陈传康等《北京旅游地理》（1989）。国外学术著作对中国影响最大的包括Gunn的《旅游规划》（1979）、Douglass的《旅游开发》（1989）。
资源基础旅游规划是以旅游资源评价开发为核心、区域旅游布局为导向的旅游规划框架体系，全国积极应用遥感等新技术开展资源普查，建立国家旅游资源信息系统。理论创新上包括黄辉实的“美、古、名、特、奇、用”、卢云亭的“三大价值”“三大效益”与“六大条件”、保继刚的定量评价模型树。区域旅游规划空间布局方法以中心地理论为核心，区域旅游总体规划程序、旅游业空间布局实践等取得了长足进步。
二、市场导向规划阶段（1992-2002）
我国旅游业从20世纪90年代初开始引导和促进旅游产品结构的战略调整，其标志就是应原国家旅游局等部门建议，国务院批准试办国家级旅游度假区。度假区概括为“现代化、高档次、多功能、有特色、外向型、高创汇”的旅游区，1992年首批11个国家级旅游度假区项目开启了我国旅游产业向市场经济转型的先河；原国家旅游局联合其他部委，在国务院的领导下，1992年首次以国家名义举办市场促销活动“国家旅游年”。政府在旅游规划中的作用越来越大，原国家旅游局先后完成《中国旅游资源普查规范（试行稿）》（1992）、《旅游规划工作纲要》（1997）、《旅游业可持续发展——地方旅游规划指南》（1997）、《旅游发展规划管理暂行办法》（1999）、《旅游发展规划管理办法》（2000）、《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》（2000），一系列文件的出台表明我国旅游规划市场开始走向成熟。1998年，旅游业被确立为应积极培育的国民经济新的增长点，1999年，国民休假制度改革，“黄金周”概念诞生，对旅游业产生了巨大作用。配合国家旅游度假区的发展，世界旅游组织因斯克普等的《旅游度假区综合开发模式》（1993）、《旅游规划：整合与可持续发展方法》（1991）等一系列国际旅游规划名著被翻译成中文，与此同时，旅游规划国际化成为新生事物，1997-2003年期间世界旅游组织通过原国家旅游局，采取直接委托或者国际招标形式先后承担了我国四川、山东、云南、海南、安徽、贵州、黑龙江7省旅游规划，世界旅游组织规划的特点是以可持续发展为指导，以资源为基础，以市场为导向，以国际需求为目标。
市场导向旅游规划阶段以旅游市场需求为出发点，以1991年提出的“吃、住、行、游、购、娱”六要素为核心，市场以及客源分析在旅游规划中的作用受到重视。在市场导向基础上，我国“九五”以及“十五”旅游规划分别提出“塑造地区旅游形象”以及“旅游产品体系建设”，旅游规划衍生出产品与形象两个导向，市场细分、形象定位、形象营销等理论开始出现，旅游地生命周期理论、可持续发展理论、社区理论等从国外引入，昂普（RMP）分析技术被提出，以市场为导向的旅游规划理论与实践基础不断完善，这其中比较具有代表性的著作有《旅游开发与规划》（邹统钎，1993）、《旅游产业规划指南》（王兴斌，2000）、《区域旅游规划原理》（吴必虎，2001）。
三、目的地整合规划阶段（2003-2014）
2003年之后，以原国家旅游局为主导的旅游规划制度体系开始逐渐完善，2003年5月，《旅游规划通则》《旅游资源分类、调查与评价》和《旅游区（点）质量的评价和划分》三部旅游规划国家标准正式开始实施。专业化旅游规划公司蓬勃兴起，学院派与公司派在理论与实践中不断创新，同时国外学者以目的地整合为主体的框架对我国旅游规划产生了深远影响。2002年，魏小安所著的《旅游目的地发展实证研究》促进了旅游目的地概念的普及，原国家旅游局举办的主题旅游年活动如红色旅游（2005）、乡村旅游（2006）、奥运旅游（2008）、海洋旅游（2013）、智慧旅游（2014）等带动了各种专项旅游规划的崛起，《2004-2010年全国红色旅游发展规划纲要》（2004）、《国民旅游休闲纲要》（2013）、《关于促进智慧旅游发展的指导意见》（2015）等文件相继出台。各地旅游部门在区域旅游合作上加快了脚步，环渤海、山东半岛、大西北、长三角、闽浙赣皖等区域旅游合作协议相继签署，掀起区域旅游合作热潮。这些都促进了目的地整合规划的兴起。
2013年10月，《中华人民共和国旅游法》实施，在旅游业基本法层面，从规划主体、规划内容等方面对旅游规划进行规制。旅游法明确了国务院和县级以上人民政府组织编制旅游发展规划的责任，要求将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划。旅游法第十八条规定了旅游规划应当包含的10个方面内容，即总体要求、发展目标、旅游资源保护和利用的要求和措施、旅游产品开发、旅游服务质量提升、旅游文化建设、旅游形象推广、旅游基础设施建设、旅游公共服务设施建设、旅游促进措施。旅游法第二十三条规定采取措施推动区域旅游合作，鼓励跨区域旅游线路和产品开发，促进旅游与工业、农业、商业、文化、卫生、体育、科教等领域的融合，旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接。2014年，旅游规划行业积极响应市县“多规合一”试点工作，力求实现旅游引领下的“多规合一”。
目的地整合旅游规划阶段以旅游可持续竞争力为核心理念，Ritchie与Crounch（2003）的旅游目的地可持续竞争力模型认为，旅游目的地竞争力的塑造是在比较优势（资源禀赋）基础上发掘竞争优势（资源配置）的过程，这为我国旅游目的地规划提供了完整的理论框架。在规划内容上，不仅仅聚焦在资源、环境、市场与产品方面，社区参与、旅游影响等因素同样被纳入旅游规划之中，社区居民在旅游规划的前中后过程中开始受到重视；在规划形式上，摆脱了以往投资、开发、设计的单一导向，更加注重整合宏微观、软硬件、内外部等各种因素以及规划后的管理形式；在规划分类上，更加主题化与专项化，宏观区域规划以及总体规划逐步减少，景区景点规划、详规、控规、专项规划（产品策划、营销规划、区域旅游合作规划）、专题规划（红色旅游、乡村旅游、商务旅游、文化旅游）等的数量逐渐增加。目的地整合营销的经典案例不断出现，“好客山东”“灵秀湖北”等旅游目的地品牌战略的实施引导规划面向市场，整合各利益相关者。
四、全域旅游规划阶段（2015-）
2015年3月，《关于加快推进生态文明建设的意见》正式通过，“绿水青山就是金山银山”的理念被写进中央文件，旅游业成为践行“两山”理论的最好样板，在保护生态环境、带动区域协调发展等方面发挥了重要作用。旅游业在实现区域资源整合、产业融合发展上的重要性愈发明显，“全域旅游”应运而生，2015年9月原国家旅游局发出《关于开展“国家全域旅游示范区”创建工作的通知》，2016年全国旅游工作会议提出，中国旅游要从“景点旅游”向“全域旅游”转变，同年2月公布首批共计262个国家全域旅游示范区创建名录，11月公布238个第二批国家全域旅游示范区创建名录。2017年3月，国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出：“完善旅游设施和服务，大力发展乡村、休闲、全域旅游”，“全域旅游”首次写入《政府工作报告》。同年6月，原国家旅游局发布《全域旅游示范区创建工作导则》，提出创建工作坚持“注重实效、突出示范；宽进严选、统一认定；有进有出、动态管理”三大方针。2018年国务院办公厅印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》，标志着全域旅游上升为国家战略。
全域旅游为旅游规划提供了一种立足于旅游产业、更加注重区域协调可持续的全新发展模式，以“旅游+”为基础，打破了传统旅游规划以景点建设为核心的建设理念，进一步深化旅游目的地整合的概念内涵，从对量的追求转向对质的追求。全域旅游强调“多规合一”，突出“旅游+”的产业融合理念。全域旅游强调“全要素、全行业、全过程、全时空、全方位、全社会、全部门以及全游客”的八全内涵，以社会共建共享实现旅游公共服务的整合发展，这一理念指引下的旅游规划具有开放性与动态性的特征，拓展旅游业发展的空间范围，打通旅游产业发展链条，明确了旅游业在区域经济发展中的优势地位，同时对旅游业带动区域经济社会改革创新、转型升级发展的作用进行了肯定，全域旅游时代的旅游规划契合了现阶段我国多层次、多形态的旅游需求，突出旅游业在社会发展过程中的带动作用，这不仅是我国旅游改革创新、转型提质发展的必然要求，也符合世界旅游发展的总体规律与趋势。
旅游规划最受诟病的是规划本身缺乏可操作性，规划实施没有一张蓝图绘到底的精神。随着文化和旅游部的成立，文化与旅游深度融合，为我国旅游规划的发展提供了巨大空间。
（作者单位：北京第二外国语学院旅游管理学院）
