按照美国政府提出的时限要求,9月30日,加拿大政府同意签署美墨加三方新的贸易协定(USMCA),它将取代1988年开始实施的北美自由贸易协定(NAFTA)。上任伊始,特朗普政府表面上对贸易协定“毫无感情”,退出TPP,放弃北美自贸协定和美韩自贸协定,威胁退出世界贸易组织。但他从骨子里绝不会放弃“贸易协定”这个契约形式来将自己的主张强加于人并形成具有约束力的“牙齿”,不然就没有平台在国际经贸领域体现“美国优先”政策,难以要求贸易伙伴“照章办事”以加速实现“让美国更伟大”的目标。

可以说,对自由贸易者而言,新的美墨加贸易协定是一颗难以下咽的苦果 ,新协定中无处不在的“美国优先”精神将带坏今后全球国际贸易协定谈判。

首先,新的协定内容庞杂,所涉议题几乎无所不包。原北美自贸协定22章,美国退出的TPP有30章,而新协定有34章,长达1812页,文字内容是原协定的3倍。涵盖的议题除了上世纪90年代就存在的发达国家与发展中国家争执不下的议题,例如劳工、环境、竞争政策等,还包括了近年来才被讨论的数字贸易、国有企业、中小企业等议题。此外,新协定前所未有地加入了宏观政策与汇率内容,允许以国家安全的理由来征收所谓的惩罚性关税等。大部分议题和内容都超出了WTO现有规则的范围,而知识产权领域则提高了WTO规则的现有标准。这让现有的多边贸易规则体系“相形见绌”的同时,更让美国对WTO规则制定滞后的指责“有话可说”并“有据可查”。

随之而来的问题就是,面对迄今为止保护主义程度最高的美国政府,已经运行了数十年的、由国际贸易多边规则体系和WTO为核心的国际贸易体系又将何去何从?新协定作为目前针对国际贸易新问题制定规则内容最多、涵盖面最广的协定,其相关标准远高于TPP和CPTPP的水平,反映了美国秉持的“美国优先”原则在其国际贸易与投资新规则发展中的立场和趋势,这将对WTO下一步的改革路径选择带来巨大挑战,尤其是对发展中国家的利益维护和诉求体现带来强烈冲击。

其次,新协定力图重建以美国为中心的北美区域价值链,推动关键制造业企业向美国的逐步回归。基于此,新协定扩大了使用配额等数量限制的产品范围,关税配额除了适用于农产品领域,更大量适用于工业制造业,原产地规则进一步严格,提高了当地成分的要求标准,鼓励更多实行自动出口配额管理等。这些带有贸易保护主义色彩的措施进一步提升了协定内部的贸易壁垒与对外的贸易阻隔。这一“坏先例”将对未来其他国家自由贸易协定谈判投下更多“阴影”,将可能会让全球贸易规则体系加速远离“自由化”目标。

再次,新协定关于非市场经济国家的规定具有明确的针对性和歧视性,将对中国的自由贸易协定谈判产生何种影响值得深入研究。 新协定虽然只是北美地区的区域经济一体化协定,本身不应该对中国产生太大的贸易转移效果。但该协定显示出明显的价值链转移目标,对亚洲的制造业布局可能产生一些影响以及竞争压力。

新协定引入了以往贸易协定中罕见的对第三方的歧视性条款。先是界定了WTO规则体系中并不存在的“术语”——“非市场经济体”,之后则增加了诸多限制性规定。除了投资争端解决的条文中对非市场经济体的歧视性规定,更专条规定如果一成员与其他成员国内贸易法认定为非市场经济的国家谈判自贸协定,应在谈判之前至少3个月通报其他各方。如该方与非市场经济国家签订自贸协定,其他各方有权在提前6个月通知的条件下终止适用该协定等。

这一规定明显指向中国。基于上述条款,中国与加拿大的自贸协定谈判将难以继续,未来如果中国有加入CPTPP的意向,该项规定也将构成障碍。如果美方将上述规定在未来与欧盟、日本等国的贸易协定中加以体现,将形成在WTO规则体系之外的对中国自由贸易协定谈判的“围追堵截”——中日之间在RCEP与中日韩自贸协定两个层面正在进行的谈判将受阻,而中国与欧盟未来能否开启自贸协定谈判亦将存疑。