土地是乡村旅游发展最基础和最为重要的生产要素之一，其在旅游发展中的优化配置直接关系到产业发展目标和社会效益。乡村振兴战略背景下，乡村旅游发展必须加强旅游用地管理，要以管理为途径强化旅游产业用地保障、提高农村土地产业用地效率和效益。
□罗文斌唐沛
一、乡村振兴战略背景下乡村旅游用地问题归纳
党的十九大报告指出，实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。这为我国新时期的农村发展指明了战略方向以及基本遵循。乡村振兴，产业兴旺是基础和关键。乡村旅游是实现乡村振兴、产业兴旺的关键现代产业，是推进我国城乡融合发展、实现农业农村现代化的重要抓手。可以预期，由于乡村旅游具有产业融合度高、产业链长、涉及面广、要素吸纳能力强、附加价值大、乡土文化依赖度高和综合效益明显等特征，其在我国乡村振兴中的产业地位和作用将越来越重要。
近年来，在市场需求和政策供给的双轮驱动下，我国乡村旅游以超预期的速度和规模发展，产业发展与土地利用的矛盾也越来越紧张，成为阻碍我国新时期乡村旅游发展的关键因素之一。土地是乡村旅游发展最基础和最为重要的生产要素之一，其在旅游发展中的优化配置直接关系到产业发展目标和社会效益。一直以来，乡村旅游就是我国旅游发展用地政策关注的重要领域，伴随全域旅游战略和乡村振兴战略的提出和推进，乡村旅游发展中的土地问题也将更加凸显。归纳起来，主要表现在：（1）产业发展规模的增大，使乡村旅游发展用地供给紧张和不足的问题将继续存在；（2）工商资本逐利的动机，使乡村旅游发展大潮中地方政府和企业违法违规用地的现象也将不断增加；（3）旅游用地的复杂性，使乡村旅游用地概念界定仍然具有较大难度；（4）旅游业的产业特性，使乡村旅游用地政策创新探索仍待持续推进。这四个方面将成为我国乡村旅游发展过程中亟待解决的旅游用地理论、实践和政策问题，其中旅游用地政策问题是近些年来土地管理和制度改革探索的热点和难点。
二、乡村振兴战略背景下我国乡村旅游用地政策背景
国家对旅游用地问题越来越重视，出台专门的旅游发展用地保障政策文件，地方政府积极响应国家号召，不断创新探索。国家层面，既有促进旅游发展的政策文件保障旅游用地供给，又有其他部门的发展政策文件支持旅游用地供给。自2009年以来，国务院先后出台的多个促进旅游业发展的政策意见中都做出了用地保障的政策引导，如《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）首次提出旅游用地供给保障途径、《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）将“优化土地利用政策”作为单独的政策条款、《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办发〔2015〕62号）提出“落实差别化旅游业用地用海用岛政策”。2015年11月，原国土资源部、住房和城乡建设部、原国家旅游局联合出台专门的旅游发展用地保障的政策文件——《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号），该文件对旅游业发展用地供给、旅游新业态用地政策、旅游业用地服务监管做出了系统的规定，是我国当前指导旅游业用地政策创新的基础性文件，该文件还对乡村旅游用地做出了规范指导。除此之外，在我国新发展理念的引导下，国家的农村发展政策也对乡村旅游用地进行引导，如2015年国务院办公厅印发的《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》对社会资本投资观光和休闲度假旅游的用地置换进行鼓励。2017年12月，原国土资源部、国家发改委联合下发的《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》鼓励盘活存量建设用地，支持发展休闲农业、乡村旅游等农村二、三产业。另外，一些非旅游部门的发展政策文件也在用地方面引导和支持乡村旅游发展，如2017年5月原农业部办公厅发布的《农业部办公厅关于推动落实休闲农业和乡村旅游发展政策的通知》(农办加〔2017〕15号)就在用地政策上作出明确规定，要支持有条件的地方通过盘活农村闲置资产资源发展休闲农业和乡村旅游。由此形成了国家层面多部门协同的旅游用地政策支持态势。
地方层面，各地方政府也积极响应国家政策号召，不断地探索改革创新路径，部分地方取得了较大突破。如成都、秦皇岛、舟山、张家界、桂林等旅游业用地综合改革试点。如浙江湖州探索实施“点状供地模式”，松阳探索多种组合模式流转土地的创新供应方式，取得了建设用地供给上的重大突破；安徽省政府办公厅出台《支持利用空闲农房发展乡村旅游的意见》，鼓励各地利用空闲农房发展乡村旅游，增加农民财产性收入。
尽管如此，我国旅游业用地在法律和政策中的基础界定还不明确、地方政策创新力度还不够、部分政策用语还比较笼统和模糊、政策供给跟不上实践发展节奏、地方政策可操作性不强，这意味着在新时期仍需深入探索乡村旅游用地政策问题。
三、乡村振兴战略背景下我国乡村旅游用地管理对策
在基础理论研究不够，政策法规尚不明确的背景下，我国乡村旅游发展实践中正面临着用地性质不清、用地范围不明、用地供应不足、用地效率不高等普遍问题。因此，乡村振兴战略背景下乡村旅游发展必须加强旅游用地管理，要以管理为手段来严格农村土地利用法规、整治乡村旅游用地乱象、缓和乡村旅游用地供求矛盾、破解乡村旅游用地政策难题，以管理为途径强化旅游产业用地保障、提高农村土地产业用地效率和效益。
第一，从用地性质上认识乡村旅游用地管理的基本特征。旅游用地是我国经济社会发展进入休闲时代后出现的新型用地类型，目前尚没有统一明确界定，随着旅游产业边界的不断扩大，产业形态的不断创新，旅游用地功能复合性、方式多样性也越发明显。从用地类型来看，乡村旅游用地涉及建设用地、农用地和未利用地三大类土地，具有用地类型的广泛性；从用地属性来看，既有经营性用地，也有公益性用地，还有半公益性用地，具有用地属性的全面性；从经营主体来看，既有各级政府，又有集体、个人、市场企业，具有用地主体多样性；从供地方式来看，旅游用地可以通过国家土地的划拨、出让、出租、入股，又可以通过集体土地的承包、租赁、自营等多种方式来供应，具有供地方式的多样性；从用地功能来看，旅游用地主要是以满足游客的旅游休闲服务需求为主，具有用地功能的服务性；从用地需求来看，旅游用地要满足“吃住行游购娱”等基本消费需求和不断发展的新消费需求，具有用地需求的多样性；从旅游发展的阶段来看，从观光旅游到休闲度假旅游，乡村旅游用地也由以生态景观用地为主逐渐向以旅游建设用地为主转变，具有用地需求的动态性；从开发形式来看，有乡村景区、民族村寨、特色小镇、田园综合体、农业产业园、度假村、民宿、休闲农庄等多种形式，具有开发方式的多元化。因此，应该从用地性质复杂性上认识乡村旅游用地管理的基本特征，探索建立乡村旅游用地的管理系统。
第二，从用地分类上明确乡村旅游用地管理的边界范围。用地分类是清楚把握用地特征、实施有效管理的前提条件。受制于管理体制、产业特性，我国旅游用地分类体系一直没有建立，这给乡村旅游发展的旅游用地管理带来了困难。从我国现有的两大土地利用分类标准《土地利用现状分类（GB/T21010-2017）》和《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137－2011）》中可以找到涉及旅游发展的用地类型，如一级分类的商服用地中的餐饮用地、旅馆用地和娱乐用地，特殊用地中的风景名胜设施用地。虽然2017年原国土资源部对原有的《土地利用现状分类（GB/T21010-2007）》进行了修订，以更好地适应社会经济发展的需要和土地管理实践，但没有明确的旅游用地、旅游业用地等专业表述。因此，一方面，需要对我国旅游用地分类体系进行研究，建立适合城乡旅游发展的旅游业用地基本分类框架。应以新修订的《土地利用现状分类（GB/T21010-2017）》为基础，结合旅游业的服务属性、产业属性、生态属性构建一个涵盖“旅游生态景观用地（或旅游资源用地）”“旅游产业经营用地”“旅游服务设施用地”三大主类的旅游发展用地初级分类体系，并逐步完善二级分类和三级分类。分类中既要突出旅游发展中生态环境、自然景观资源的保护，又要适应旅游产业发展中市场投资对商业用地的需求，还要满足旅游业发展中的基础设施用地、公共服务设施用地和管理设施用地的需要。另一方面，可以在已有的土地利用现状分类体系中植入旅游发展用地的弹性备注，根据旅游发展用地需要，将原有土地利用现状分类体系中的一二级分类进行归并，以明确旅游用地边界范围，服务乡村旅游用地管理。
第三，从精准识别和改革创新上保障乡村旅游用地的有效供给。我国乡村旅游发展中用地供给紧张或不足已经成为普遍问题，但也存在个别地方和个别项目虚张声势、拿而不用、无疾而终的不实需求，无形中加大了供给问题的严重性。因此，要从精准识别和改革创新两个方面来保障乡村旅游用地的有效供给。
在精准识别方面，要开展乡村旅游用地需求的基础调查，建立严格的旅游项目用地审查制度和开发经营的跟踪监管制度，以保证乡村旅游用地，尤其是建设用地真正落实在乡村旅游产业发展上，服务农业农村现代化，保障乡村旅游用地供给的有效性。
在改革创新方面，创新是缓解大众旅游时代乡村旅游发展用地矛盾的关键途径。快速城市化和工业化背景下，我国经济发展的土地资源相当有限，因此，为满足乡村旅游业发展的用地需求，增加旅游产业规模，必须改革用地制度、创新供地方式，盘活存量、拓展增量。具体来说：第一，积极支持利用农村的“四荒地”、垃圾场、废弃地和可开发利用的石漠化土地等开发旅游项目，挖掘未利用地的旅游发展潜力。第二，探索利用农村土地整治、城乡建设用地增减挂钩等土地新政策，优化调整乡村土地利用结构和空间布局，从结构调整中挖掘旅游用地潜力。逐渐强化农用地的复合利用，开发农业的多种功能，挖掘农用地潜力。第三，探索用地指标的跨村调剂制度、点状供地模式，从空间转移和精准对接上挖掘旅游用地潜力。第四，探索引进先进房屋建设技术和土地工程技术，从坡地利用和立体利用中挖掘旅游用地潜力。第五，依托农村土地“三权分置”改革、农村宅基地改革，在合法合规、保障权益前提下，积极引导集体经营性建设用地、农民自家宅基地、承包地等通过租赁、入股、合作、抵押等多种方式参与乡村旅游发展，从土地流转和权属让渡上挖掘旅游用地潜力。
第四，从用地监管上严守乡村旅游用地管理的原则底线。监管是实现用地目标和保证用地效益的必要手段。从全域旅游深入发展和乡村振兴战略实施来看，农村土地应该不断满足社会资本下乡支持乡村旅游产业发展的用地需求。然而，一方面，应该看到农村土地在保障国家粮食安全和生态安全方面的战略作用、在维护农民生存权益和促进社会公平稳定发展方面的长远意义，另一方面，更应该警惕工商资本下乡投资旅游也可能“别有用心”，地方政府急于发展也可能“违规越线”。近年来乡村旅游发展过程中就出现了不少地方不按审批程序办事，违规出让土地；借发展旅游之名，大搞房地产；随意变更土地用途，破坏生态用地，占用农村耕地，严重破坏土地资源，严重违背国家旅游用地政策制定初衷，损害国家和集体利益的现象。因此，乡村旅游用地管理中要始终保持警惕，从供应和利用上严格监管，严守土地所有权性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。首先，严格遵守《土地管理法》《土地管理法实施条例》《关于支持旅游业发展用地政策的意见》等法律法规，严格保护耕地资源、生态用地资源，严格土地利用用途管制，杜绝一切违法违规行为，增强旅游用地的合法性。其次，实施土地差别化管理，根据用地性质的不同对不同类型的乡村旅游用地，依法依规实行差别化管理政策，以保障土地用途不变。再次，做好供应监管，规范乡村旅游发展中的土地供应行为，包括供应方式的合法性、供应价格的合理性、供应程序的合规性。最后，做好利用监管，严格按照原属地类性质监督各类旅游用地的合规利用；严禁私自出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地；实施价格监管，防止协议供地方式中以低于国家规定所确定的最低价出让土地；实施产业用地试点年度评估，加强动态监管，引导旅游产业用地的节约集约利用，提高旅游产业用地利用效率。
（作者单位：湖南师范大学旅游学院）
