农业信贷担保改革的实践聚焦于专门从事农业生产经营的各类主体，而且通过担保费率减免、税收优惠等金融财政政策降低贷款申请者的信贷交易成本。而这些手段可以从农村金融需求层面扩大各类农业经营主体农业信贷融资需求，而农业信贷担保用之于农的政策属性，会确保信贷资金流向农业生产投资，进而促进农业经济发展。

农村金融是现代农业经济发展的命脉，信用是维系农村金融可持续发展的关键。长期以来，农村金融市场信贷供需主体之间存在信息不对称。为规避业务风险，金融机构通常要求农业经营主体提供合格的抵（质）押担保物。然而，由于农村信用体系建设存在诸多短板，导致农业经营主体通常面临较严重的信贷约束。因此，破解农村金融抵押担保难题是实现金融赋能农业农村发展绕不开的现实难题。农业信贷担保既是一种抵押品替代机制，也是弥补农业信贷市场失灵的重要政策工具，对提高农业经营主体信贷可得性，提升农业产业竞争力，推动农业经济发展具有重要意义。

发展轨迹

建立全国农担体系是党中央、国务院统揽我国农业农村发展大局和新形势作出的重大决策，是新常态下财政支农机制的创新实践。随着农业“三项补贴”政策的精准性和效能逐步减弱，农业经营主体当前的有效融资需求难以得到满足。2015年7月，财政部、农业农村部、原银监会等部门联合印发《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》（以下简称《意见》），该《意见》的颁布不仅标志着中国财政支农政策进入新的发展阶段，而且为农业信贷担保体系的建设和运行提供了政策指引。自此，党中央、国务院连续8年（2016-2023年）在中央一号文件中对农业信贷担保工作进行决策部署。

早在20世纪90年代，中国部分地区已通过担保公司与商业银行合作来解决农村金融抵押担保问题。银行利用担保扩大业务授信规模，并借助担保转移信用风险，而担保机构为维持发展，会向被担保方收取担保费以获取商业利益。但该模式运行效果并不理想，政策效果相对有限。究其缘由，一是农业经营主体普遍存在信用水平不透明和偿债能力不确定等问题，且传统担保机构不具备甄别农业经营主体信用风险的能力；二是传统担保机构治理结构不健全，职能定位模糊，在实践中大多处于被动地位，在代偿比例厘定上不具有话语权，只能被动地承担绝大部分甚至全部业务风险，从而导致其自身面临可持续发展难题。最终部分担保机构遭遇高额代偿支出而面临破产风险，或者将业务重心转向非农业务，偏离支农初心；三是传统担保往往过于注重风险分担机制建设，未能真正从根源上降低农业信贷交易成本和信用风险，最终导致银行不愿将信贷资金过多投放农业领域，从而进一步加剧农村金融信贷供需失衡，降低金融支农动力。

因此，为破解传统担保支农政策失灵，推进农业供给侧结构性改革，实现金融赋能农业农村发展新目标，我国政府决定建立新型农业信贷担保业务体系。所谓新型农业信贷担保，是指在农业融资活动中，商业银行等金融机构为提高其贷款授信偿还的可能性，减少资金损失，由农业担保公司为农业融资需求主体提供履约保证或承担相关责任的行为，即农业担保公司连带债务人对贷款授信本息的偿还提供安全保障的制度安排，属于准公共物品范畴，具有“支农支小”“市场可持续”的双重目标导向。新型农业信贷担保的本质是一种政策性担保，即政府通过财政资金成立农业担保公司，由自身信用为农业经营主体提供履约保证，进而增强农业经营主体信贷可得性的一种融资行为。

与传统农业担保相比，新型农业担保从体系构建、业务定位、风险控制和运营考核等方面制定了完善的支持政策，为农业信贷担保持续服务农村金融市场，解决农业融资担保难题提供了完备有序的制度基础。新型农业担保构建了覆盖全国的“国家农担公司——省级农业信贷担保机构——市、县（市、区）农业信贷担保机构”的政策性农业信贷担保体系框架，从而实现农业农村领域的全覆盖。这拓宽了农业信贷担保业务的范围，为金融机构将信贷资源投入农业农村领域提供了完备的制度体系。同时，新型农业担保明确了业务定位和客户群体，即优先满足从事粮食适度规模经营的各类农业经营主体的需要，并逐渐向农业其他领域和农业产业融合领域延伸，并通过扩大担保放大倍数、落实税收优惠和担保费率减免等政策来降低农业经营主体的信贷交易成本，进而增强农村金融市场农业信贷供给，实现银担合作共赢和财政金融协同支持农业发展的良好局面。

在农业信贷担保体系风险控制中，《意见》完善了农业信贷担保费补助、代偿补助和风险准备金等救助制度。其中，担保费补助主要用于弥补农业信贷担保的业务费用，代偿补助主要弥补农业信贷担保的代偿风险，风险准备金救助制度用于应对农业信贷担保机构资本流动性危机。这些举措既丰富了农业信贷担保体系风险管理的手段，也转移了金融机构长期顾虑的农业经营风险，从而有利于促进金融机构与资金需求主体参与农业信贷担保，增强金融机构向农村金融市场供给信贷资源的意愿。

此外，在业务考核和人才队伍建设上，《意见》明确提出了农业信贷担保业务考核重点应聚焦业务规模、项目个数、为农服务、风险控制等情况，降低或弱化赢利考核要求，并建立具备持续性和政策性的绩效考核评价指标体系，以约束和规范农业信贷担保机构运营，从而稳定且长期地为各类农业经营主体提供信贷服务。

改革成效

根据国家农业信贷担保联盟（以下简称“国家农担公司”）的统计数据显示，截至2023年3月末，全国农业担保体系共有1179家分支机构，4156名专职员工，县域业务覆盖率达98%，累计为新型农业经营主体提供335万个担保项目，项目金额突破10000亿元，累计担保金额为10872亿元。农业担保对金融资本的撬动作用逐渐显现，已建成覆盖全国、紧密可控和运行高效的农业担保体系网络。目前，在农业信贷担保改革的具体实践中，已逐渐形成由银行、担保机构、农业企业、农业经营主体等主体形成的业务模式，主要包括“银担”“政银担”“银企担”等，并取得了良好的政策效果。

“银担”实践主体是农业信贷担保的基础实践模式，由商业银行和国家农担及各级农担公司组成，二者通过签署业务合作协议，共同开发、筛选客户，通常由合作银行安排机构工作人员开展现场尽调工作，银行出具授信批复后再由农担审批，审批通过后即可下发贷款。在“银担”实践中，农担公司需要与商业银行确定风险分担比例，一旦发生违约，则由二者按照约定比例分别进行代偿。“政银担”是一种基于“银担”创新的农业信贷担保实践模式。在“政银担”实践中，政府、银行、担保机构充分发挥各自优势，密切分工协作，共享信息资源，共同分担违约责任、管理信贷风险。

“政银担”通常在设立农担分公司的市、县级较为普遍，当地政府、村委会及其他相关部门协助推广宣传，向农担公司举荐地方农业特色产业相关的新型农业经营主体。农担公司在收到政府举荐信息后，会与协作银行展开审批工作。审批通过后，银行负责向农业经营主体授信，农担公司负责为其提供保证担保，并与协作银行、政府部门共同分担违约风险。此外，在“政银担”实践中，政府部门需让渡部分财政资金，用于补贴农业经营主体贷款成本，同时还需承担部分违约责任，必要时需与农担公司、协作银行共同展开贷款监督和贷后追偿。

“银企担”实际上也是在“银担”基础上衍生形成的。各地农担公司结合地区农业产业发展实际，创新性地将农业龙头企业引入“银担”实践中，从而由银行、农业龙头企业和担保公司组成“银企担”。其中，农业龙头企业通过信用担保或设立风险资金池与协作银行、担保公司进行风险分担。农业龙头企业通过提供其与农户的购销合同、代理协议、交易数据等材料向银行、担保公司推荐农户。在此基础上，银行向农户出具授信批复后再报担保公司审批，审批通过后即向农户发放贷款，但贷款以委托支付为主，且一般具有“专款专用”性质。农户一旦发生违约，农业龙头企业将按照合同约定承担部分代偿责任，并及时冻结农户销售利润、预付款、预留保证金、定金等款项，协助处置农户库存货物，以尽可能降低因农户违约而给其带来的不利影响。此外，农业龙头企业会降低违约农户信用评级，甚至取消与违约农户的合作关系。

“政银担”“银企担”的创新之处体现在：一是使农村金融信贷资源回归农村本源。通过汇集量大面广、额度小的农业信贷需求，将银行与农户“一对多”的关系转变为与担保公司的“一对一”，缩短农村金融供需两端距离，促进农村金融信贷资源回流。二是通过政府财政资金撬动农业信贷投入。政府通过对农业信贷担保公司注入资本金，使担保公司能放大实现其净资产最高15倍的杠杆效应，引导农村金融信贷资源流向农业农村领域。三是农业信贷风险可控。在“政银担”“银企担”实践中，农业信贷风险从银行部分转移至担保公司，提高了金融机构开展农业信贷担保贷款的积极性。同时政府对政策性农业担保公司给予持续的担保费用补助和风险代偿补助，以确保农业信贷担保可持续运营。

由上述分析可知，农业信贷担保改革的实践聚焦于专门从事农业生产经营的各类主体，而且通过担保费率减免、税收优惠等金融财政政策降低贷款申请者的信贷交易成本。而这些手段可以从农村金融需求层面扩大各类农业经营主体农业信贷融资需求，而农业信贷担保用之于农的政策属性，会确保信贷资金流向农业生产投资，进而促进农业经济发展。同时，新型农业担保从担保费补助、代偿补助和风险准备金等方面制定了农业信贷担保风险管理政策。这些政策提高了金融机构转移农业信贷业务风险的灵活性和操作空间，以尽可能地降低农业信贷担保业务风险，从而促使商业银行、农商行、村镇银行等金融机构向各类农业经营主体提供农业信贷担保贷款，增加农村金融市场信贷供给，进而促进农业经济发展。此外，新型农业担保通过弱化担保营利性考核，提高了农业担保公司为资金需求主体提供保证担保的激励，有利于促使农业担保公司更加积极地开展农业信贷担保业务，进而提高农业信贷供给，促进农业经济发展。

论证分析

自农业信贷担保政策制定实施以来，众多学者围绕农业信贷担保发表了大量研究成果。在以往文献中，多数研究主要从农业信贷担保功能与现状、农户担保困境、风险化解、运行经验等方面展开，缺乏对农业信贷担保政策如何影响农业经济发展的针对性分析和探讨。当前，我国农村金融发展空间异质性有扩大的趋势，具体表现在金融要素支持和信贷资源分配上。对于农村经济发达地区，农村经济发展受金融规模的影响十分突出，而对于农村经济落后地区，农村经济发展受金融风险影响较强，受金融效率影响较弱。此外，有学者认为制度变迁对农业经济发展具有长期影响，农业可持续发展水平在一定程度上抑制了农业经济增长质量的提升，农村金融效率对农村经济发展的促进效应具有明显的滞后性。因此，理论上讲，农业信贷担保作为金融支农的政策性工具，对农业信贷供给和农业经济发展具有重要影响，但这一假设是否成立还有待检验。

鉴于此，本文基于2010年-2020年中国省级面板数据，首先基于信贷供给视角，构建计量模型检验农业信贷担保对农业经济发展的影响和作用机制，并在此基础上探索性地从农业经济异质性和区域异质性展开分析。

农业信贷担保公司是开展农业信贷担保业务，提高农村金融市场信贷供给和促进农业经济高质量发展的载体。考虑到北京、甘肃、内蒙古、重庆市等地农业信贷担保公司于2006年至2009年相继成立、运营，远早于财政部、农业农村部、原银监会等部门联合印发《意见》的时间；同时由于上海和西藏暂未成立农业信贷担保公司，故本文在基准回归中最终使用了中国大陆25个省（自治区、直辖市）2010-2020年的相关数据。数据源于《中国统计年鉴》《中国金融统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》《中国农村金融服务报告》以及各省市自治区统计年鉴、国民经济和社会发展统计公报及Wind数据库，得到与农业信贷担保相关的经济金融发展数据。

选取25省（自治区、直辖市）2010年—2020年面板数据研究农业信贷担保对农业经济发展的影响具有典型性和代表性。自2015年《意见》颁布以来，各地纷纷响应政策号召，成立农业担保公司，以期能顺利推动和开展农业信贷担保改革工作。为落实2016年中央一号文件关于建立农业信贷担保体系的重要指示，2016年5月，经国务院批准，国家农担公司在北京挂牌成立，成为全国农业信贷担保体系的“领头羊”。国家农担公司的成立意味着农业信贷担保制度在我国农业经济、农村金融领域正式落地。国家农担公司是我国农业信贷担保体系在国家层面的主要实体机构，不以盈利为目的，以支持农业农村发展为公司业务靶向，采取政策性管理、市场化运作和专业化经营的管理方针，旨在统一规范全国农业信贷担保体系建设，强化农业信贷风险控制与管理，以更好地发挥担保的经济助推器功能和金融杠杆作用，从而将更多的金融活水引入至农业农村领域，推动农业适度规模经营发展，提高农业生产经营效率，助力农业农村现代化。可见，农业担保公司是执行农业信贷担保政策的核心主体，是落实国家农业信贷相关政策的关键载体。因此，本文通过虚拟变量测度农业信贷担保，将某地区成立农业信贷担保公司的当年及之后年份赋值为1，反之赋值为0。考虑到安徽、海南、黑龙江、山东、四川等地的农业信贷担保公司于当年12月成立，为尽可能准确测算农业信贷担保对信贷供给和农业经济发展的影响，将上述省份成立农业信贷担保公司的次年及之后年份取值为1，反之取值为0。由于民间金融机构数据获取困难，故本文中的信贷供给是由正规金融机构向农业农村领域发放正规贷款，用各地区涉农贷款余额衡量。为保障研究结果和结论的可靠性，同时考虑其他因素可能对农业经济发展也具有一定影响，本文还选取了农业机械、化肥、农作物播种面积、养殖业发展水平、人力资本、耕地占用和政府干预等控制变量。

综上所述，本文从信贷供给视角切入，通过中国25个省（自治区、直辖市）2010-2020年相关数据，分析农业信贷担保影响农业经济发展的传导机制。在此基础上，揭示了农业信贷担保通过农业信贷如何影响农业、林业、牧业和渔业产值及农业信贷担保对我国东部、中部和西部地区农业经济发展的影响，最终得到了三个重要发现。第一，农业信贷担保政策的出台推动了农业经济发展。所以能推动农业经济发展，主要是因为农业信贷担保政策增强了金融机构向农村金融市场注入信贷资源的动力，从而引导信贷资源流向农业农村领域，促进农业经济发展。第二，农业信贷担保通过刺激农业信贷供给对农、林、牧、渔业发展产生了不同影响，对农业和牧业产生的影响较强，林业次之，渔业最弱，说明农业信贷担保政策整体上可以促进农林牧渔业经济发展，但微观上对不同农业产业的影响具有差异性，对林业和渔业经济发展的影响还存在较大提升空间。第三，从区域差异性视角来看，农业信贷担保宏观上可以促进我国东中西部地区农业经济发展，但在微观上也存在一定差异，对西部农业经济发展影响最强，中部次之，东部最弱。

政策建议

农业信贷担保对农业经济发展的重要性不言而喻。自2015年改革农业信贷担保政策至今取得了良好的政策效果，有效缓解了农业经营主体信贷约束、融资难和融资贵问题，有力推动了农业经济发展。在当前金融赋能乡村振兴和2035年基本实现社会主义现代化目标的背景下，持续推动农业信贷担保业务发展既是促进农林牧渔业发展的关键所在，也是推进农村金融高质量发展和农业经济快速发展的题中应有之义。因此，未来应在以下三个方面持续发力。

一是坚持农业信贷担保政策农业农村优先不动摇，坚持优先保障农业农村领域财政支出，优化我国财政支农结构。一方面，以农业信贷担保政策为抓手，因地制宜提升农业信贷担保业务覆盖面，特别是加强向县区一级业务的延伸，以保证农业信贷担保政策对农业经济发展的促进效应得以充分发挥，确保农业信贷担保政策优先服务于农业农村；另一方面，完善财政支农支出增长机制，以农业农村作为优先保障领域，通过农业信贷担保撬动信贷资金流向农业农村基础设施建设、农业科技创新、农业社会化服务、农业风险防范、支农惠农等领域，逐步形成稳定可持续的现代农业稳定投入来源，实现财政支农投入力度的增强和总量的增加。

二是巩固农业信贷担保政策性和独立性的制度框架，推动农业信贷担保对农业经济发展的促进效应由理论向现实转化。一方面，通过制度约束，禁止将农业担保机构重组、并购等，确保农业担保机构业务服务目标聚焦农业农村，引导各地设计农业信贷担保制度和完善农业信贷担保政策时应以市场为主导，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，使金融机构在“有利可图”和风险规避的条件下愿意积极向农村金融市场注资；另一方面，政府部门要与金融机构加强在农业信贷担保业务上的分工与联系，要明晰彼此在农业信贷担保体系中的定位，政府部门应持续加大农业信贷担保体系基础性建设，淡化对农业信贷担保公司的营利性考核。而金融机构应将信贷资金更多地向农业生产领域投放，从而实现政府、金融机构和农业经营主体的多方共赢，推动我国农业经济进一步发展。

三是融合财政金融支农政策工具，构建完善农业信贷担保风险分担体系，合力支持农业信贷担保业务发展。中国人民银行可适当扩大支农再贷款规模，降低农村金融机构存款准备金率，放宽对农村金融机构的再贴现条件，并通过道义劝告和窗口指导引导农村金融机构坚守“三农”初心，并向这些金融机构提供更优惠的货币信贷政策支持，使财政支农政策和货币政策充分融合，形成金融赋能农业农村发展综合政策体系。同时，中央和省级政府应推进农业信贷担保再担保体系建设，扩大农业担保机构资本金规模，构建中央与地方政府协同发力的再担保风险分担机制。

此外，在激励措施上，应将地方政府财政支农资金整合运用纳入地方业绩考核，并鼓励地方政府和金融机构创新总结农业信贷担保业务服务模式，完善农业信贷担保业务在农林牧渔业上的产品设计，实现农业信贷担保业务对农业生产的全覆盖，使农业信贷担保政策对农业经济发展的促进效应惠及农业全产业。在考虑农村金融机构风险防范要求、地方政府积极性和区域发展差异等因素前提下，依据垂直管理机制，持续推进农业信贷担保服务网络建设，将业务触角延伸至所有农业县域，有效激活农业信贷担保促进农业经济发展的政策效应。

（作者罗剑朝为西北农林科技大学经济管理学院教授，张珩为中国社会科学院金融研究所副研究员，胡杰为西北农林科技大学经济管理学院博士研究生；本文为国家社会科学基金“数字普惠金融背景下我国农村金融消费者保护测度、影响及其提升研究”[21BJY042]的阶段性成果）

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