经过多年的发展，农民合作社已成为农村市场的一类重要经济主体，是各类新型农业经营主体中发展最快、数量最多、覆盖农户最广的组织形式。实践证明，农民合作社是提高农民市场主体地位、保护农民利益的重要载体，是建设现代化农业，促进农民增收和农村现代化建设的重要手段，具有旺盛生命力和广阔的发展前景。

当下，百年未有之大变局加速演进，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，如何完善农民合作社在新发展阶段的服务功能，解决农民合作社目前存在的发展不平衡不充分、组织功能单一、实力不强等问题，是确保农民合作社在乡村振兴阶段发挥主力军作用的关键。虽然各项政策促使合作社发展突飞猛进，但各类冲突与问题接踵而至，规模较小、资金供需不平衡、内部管理不规范等情况的发生制约了合作社的发展，而资金供需失衡问题亟待解决。

政策支持

新型农业经营体系构建和小农户发展问题一直是党和国家关注的重点。党的十八大报告首次提出，要坚持和完善农村基本经营制度，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。近年来，各地认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，采取有力举措，强化政策支持和责任落实，加快构建新型农业经营体系，通过主体联农、服务带农、政策强农，逐步将小农户引入现代农业发展轨道。

党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营。新型农业经营主体的高质量发展被正式提上日程。

2023年中央一号文件指出，深入开展新型农业经营主体提升行动，支持家庭农场组建农民合作社、合作社根据发展需要办企业，带动小农户合作经营、共同增收。这一论断是对新型农业经营主体高质量发展的把脉定向，回答了在乡村振兴进程中新型农业经营主体“何去何从”这个时代之问，为新征程上加快由农业大国向农业强国迈进指明了前进方向。

发展现状

各地紧紧围绕乡村振兴，积极探索合作社高质量发展的路径，通过不断完善合作社经营模式、运行机制、监管方式，积极推进合作社制度创新与组织创新，合作社建设模式、运行管理、服务能力和带动效果显著优化，为乡村振兴注入强劲动能。

（一）建设模式逐步优化

各合作社认真贯彻相关决策部署，把发展重点放在模式创新上，联农富农成效显著，为本地经济持续健康有序发展作出重大贡献。

一是联合形式愈发多元。各地积极探索、创新思路，形成了经营能人领办型、龙头企业带动型、专业市场带动型等多种合作发展类型，并积极吸纳服务能力强、带动能力强、合作基础牢固的合作社加入乡镇基层供销社，将供销社平台资源与合作社组织优势有机结合，“办一个合作社、兴一个产业、活一方经济、富一批农民”的局面初步形成。

二是与社会力量对接不断深入。合作社与中国邮政、中国中化集团、中粮集团等大型国企共谋合作社质量提升路径，充分利用国企优势，为合作社发展提供金融、电商、寄递、绿色种植养殖技术等现代农业服务。

三是利益联结更加紧密。合作社紧紧抓住乡村振兴机遇，整合各类资源，探索出“合同价收购+盈余返还+股金分红”的有效利益分配模式，并辅之以按土地流转分配收入及劳务收入等手段，确保农户可更多分享的产业增值收益，合作社与其社员的合作发展关系、利益联结关系得以更加稳定、紧密。

（二）运行管理不断规范

在党和国家一系列重大政策引导下，各合作社开拓创新，运行管理愈发规范。

一是章程制度逐步完善。农民合作社依法依规制订符合自身发展实际的章程，实行社务公开，组织机构不断健全，财务管理愈发规范，部分示范社还在社内推进决策权与经营权分离，引入职业经理人加强内部管理，合作社逐步步入健康发展轨道。

二是出资方式不断丰富。社员出资方式由以产成品、土地经营权、林权等传统资源要素为主扩大为以知识产权、货币出资为主，合作社运营能力和水平切实提升。

三是产权愈加明晰。各合作社严格区分产权，按照市场化方式运作，实现合作各方共同出资、共担风险、共享利益，有效确保了社有资产不流失、集体资产不被侵占、社员资产不受损。

（三）服务能力持续增强

各农村合作社以当地优势资源、优势产业为依托，通过持续深化社内产业结构改革，发展动能加快成长，服务能力持续增强。

一是业务范围不断拓宽。经过多年不懈努力，农民合作社积极盘活闲置资源，已覆盖农林牧渔各业，并逐渐向休闲农业、特色民俗文化产业、民间手工艺制作等新业态扩张。

二是产业链条不断延伸。合作社打破固有模式，由仅以种养技术合作为主向“五统一”方向转变（统一供种、技术、标准、商标、销售），有效破解了在“大国小农”这一基本国情农情下“怎么种好地”的时代难题。部分农民合作社积极申请商标注册，有些农产品还获得了“三品认证、产地认证和QS认证，合作社效益和农户收益得到显著提升。

（四）示范带动效果显著

党的十八大以来，合作社发展规模和质量进一步提高，示范带动效果愈发显著。据农业农村部最新的统计数据显示，截至2020年11月，全国依法登记的农民合作社有224万家，较2015年增长了1.5倍左右，辐射带动全国近一半的农户，其中不少还给非成员提供服务。农民合作社以共同出资、共创品牌为原则，积极打破行政边界，自愿组建联合社的数量是2015年的3倍左右，平均每个联合社可以有效带动超过10个成员社，农民合作社联合社经营收入超过115亿元，联合社平均收入高达113万元，超过单个农民合作社收入近4倍，为建设农村全面小康社会做出了巨大贡献，在乡村振兴的伟大进程中农民合作社将继续发展，成为农业农村现代化的重要支撑。

（五）信贷需求强烈

一是资金用途广泛。随着农民专业合作社的生产经营活动在农业产业链中不断扩张，其资金用途日益广泛，不再限于产前的良种、农药、化肥等生产资料购买、技术引进和成员培训，还用于产中的农机作业设备和服务的购买以及产后的农产品仓储物流增值服务和加工销售等经济实体的建立，资金用途广泛。

二是资金需求较大。作为新型农业经营主体，农民专业合作社相对于传统的小农户生产有着更高的规模化和集约化程度，因此往往不再满足于小额贷款。此外，一些农民专业合作社为了提高价值链，还从单一种养业拓展到了加工销售环节，并建立了经济实体，因而对资金量有着较大需求。

现实挑战

壮大农民合作社是实现共同富裕的重要保证，经过前期发展，农民合作社遍地开花，发展势头迅猛，发展活力和实力显著增强，对稳定农村基层社会、增加群众切身利益发挥了至关重要的作用。然而，在新发展阶段，面对新形势和新任务，合作社要实现高效益、可持续发展，更高质量助力乡村产业振兴，仍存在较多现实挑战亟须克服。

（一）运行质量整体不高

我国农民合作社数量众多，但运行质量整体不高。合作社总体呈现“高量低质”特征，出资额少，合作范围狭窄，经营尚不完善，难以实现三产有机融合，仅能为社员或自身提供少量服务。多数农民合作社以“家庭作坊式”经营为主，且仅满足于以农业生产资料为主的传统经营业务，这种低层次的经营组织难以具备市场竞争力和可持续发展能力。部分合作社甚至为了产品进入市场便利或利用国家优惠政策而盲目登记注册，并不开展实质性的生产联合服务，导致合作社空壳挂牌、质量不高。

（二）自我发展能力不足

多数合作社以争取项目为初衷申报创建，难以谋求自身发展。受限于规模体量，社内主体成员“年龄偏大、文化程度偏低”现象明显，导致合作社应用现代生产要素能力有限，在与市场主体的利益连接上总体处于弱势地位。从实际运营情况看，多数合作社整体技术水平不高、产销衔接不畅、加工流通能力不强，缺乏打造“品牌农业”的意识，出现“合而不作”“合而不强”僵局，严重制约合作社充分发挥扎根农村、联系农民、服务“三农”的带领作用。

（三）管理运行不规范

多数合作社对内部制度与运行机制的建设尚在探索期。一方面，章程形同虚设。多数合作社在组织规模、业务范围扩大后，被控制在少数管理人手中，小农户因资金投入较少，在社内事物决策中参与度与话语权难以充分保障，有章程无执行现象明显。另一方面，财务管理不规范。部分合作社“资金进出无流水，收入支出无票据，经营核算无账目，财务管理无会计”的“四无”现象明显。在缺乏必要的激励下，企业和合作社无法真正做到让利于农民，即使有动力与意愿同农民打造紧密的合作关系，农民也不愿意与其共担风险，导致双方利益联系单一松散，真正意义上的“利益共同体”难以实现。不少合作社仅限于统一采购农资或收购农副产品，社员没有股份，也不存在二次返利或分红，出现生产者的利益偏离现象。利益保障机制建设滞后，特别是对违约方缺乏有效的惩罚措施或惩罚力度。

（四）外部融资约束强

由于农业生产具有季节性特征且农业经营的盈利周期较长，导致农民合作社的资金需求具有较强的季节性和周期性特征。此外，由于农民专业合作社的业务范围和资金用途有差异，对资金的需求期限也不同，要兴办经济实体或扩大生产规模的合作社对资金的需求期限会更长，往往需要一年以上的中长期资金。

一方面是信贷风险高。农民专业合作社的组织结构和管理体制往往比较松散，加之缺乏有效的抵押担保，导致其难以法人地位获批贷款，而其成员农户申请的贷款额度又较低，因此农民专业合作社受到较强的融资约束。另一方面是内源融资能力较弱。目前我国农民专业合作社资金来源以内源融资为主、外源融资不足。农民合作社要实现适度规模经营，相对小农户生产经营来说资金需求更大，但其内源融资能力较弱，因此需要更多的外源融资。而其金融需求的复杂性和风险性，又制约了其进行外源融资的能力。因而农民合作社发展中金融支持的作用非常关键。

相关建议

发展壮大农民合作社是我国解决“三农”问题、实现乡村振兴的重要突破口。当前，农民合作社正处在由注重数量增长向量质并举、重在向质量提升转变的关键阶段，要以创造新优势为动力，以推动农民合作社高质量发展为主线，以组织和服务农民为目标，以当地特色资源为依托，坚持在发展中规范、在规范中提升，重视示范引领，强化政策扶持，优化指导服务，引导农民合作社内强素质、外强能力，为乡村振兴提供有力的主体支撑。

（一）提高运营质量

运营质量建设是合作社高质量发展的重要标准。各地应以促进合作社高质量发展为目标，坚持规范发展和质量提升并举，着力提升合作社运营质量。

一是完善经营模式。一方面，发展壮大单体合作社。各合作社应以发展壮大优势特色产业为方向，着力延伸产业链、提升价值链，促进合作社由传统经营向多功能经营转变。有能力有条件的合作社应拓宽服务领域，探索多种发展路径，由生产领域向生产生活生态深度融合，把合作社打造成为三产融合发展的重要载体。另一方面，培育发展“合作社联合社”。各地应以整合资源要素，拓展发展空间为目标，推动农民合作社行业间、区域间、产业间的纵横联合，发展一批产品服务市场占有率高、品牌知名度大、竞争力强的农民合作社联合。

二是加快智能与数字化建设。一方面，建设智能化合作社。合作社可引入智慧农业系统进行田间管理、病虫害预警、气象预报等，提高合作社经营管理效率。推进农产品加工流程检测平台、质量管理平台在生产全过程中的应用，确保“食以安为先”。另一方面，建设数字化合作社。合作社可基于当地主营业务建设农产品信息追溯系统、客户关系管理数据库、行业信息数据库等数字化应用平台，实现生产端和消费端的有效连接，增强农户和合作社市场竞争力。

三是重构组织载体。发展水平较低、经营方式传统的合作社应以系统化制度创新为方向，坚持规范和创新并重，吸纳真正认可合作社经营理念且发展目标高度趋同的农户入社，将合作社打造为高质量发展的标杆和样板。

（二）规范内部管理

内部管理是合作社高质量发展的根基。合作社在自身管理上，要把体制机制建设放在首要位置，切实提升内部治理能力。

一是健全规范管理长效机制。首先，依法依规制定章程，严格照章办事，建立以社长和能人牵头，小农户代表作为监事或外部理事的理事会模式，坚决防止“垒大户”，确保普通社员利益不受损和话语权不降低，真正实现“民管、民办、民受益”。其次，规范财务行为，让财务会计制度落到实处，推动财务管理由过去的“四无”向“四化”（财务人员专业化、会计核算规范化、财务档案标准化、票据使用统一化）方向转变。最后，做实成员账户。界定合作社产权关系，明确各项资产资源的价值并予以合理折股和量化。健全社内“三资”管理制度，确保集体资产规范零风险。

二是健全利益机制。首先，完善利益联结机制。以合作社联合社和参办公司为要点，以股份权能改造为关键，以多要素合作为目标，进一步完善“企业+合作社+农户”的利益联结机制，推动农村“三变”改革。其次，完善利益分配机制。合作社应实行“租金+股金+薪金”的盈余分配机制，避免出现不分配或分配不及时等现象，并逐步提高社员的分红比率，确保农户收入稳步提升。最后，强化利益保障机制。政府应加强信用体系建设，严格管理企业与农户违法行为，将其纳入享受融资贷款及政策优惠的考评范围，着力防范农户与企业的违约行为。

（三）加强金融支持

加强和改进对农民专业合作社的金融支持，有利于延长产业链条，降低交易成本，进一步增加农民收入，还有利于贯通“公司+基地+农户”的金融支农链条，扩大业务规模，降低运营成本，转移和分散金融风险，进一步提高农村金融机构的盈利能力和可持续发展水平。

一是创新金融支持农村合作社的体制机制。强化县镇村三级联动，落实县、镇、村三级分级对接责任，探索“政府+合作社联社+省县农担+商业银行”的涉农金融平台体系，以及“乡镇（村）—合作社联社—省县农担—商业银行”多方联动的贷款机制，打通金融服务“三农”的“最后一公里”。

二是重点分析产业差异，制定特色产业支持方案。金融机构应深入对接县级农业部门，全面了解当地农业产业基本情况，围绕农业产业布局制定产业支持方案。结合特色农业产业自身特点，创新特色农业产业信贷产品，释放流转土地经营权、林权等农村产权抵押担保权能，拓宽合作社抵（质）押物范围。针对不同类型合作社的特点、发展阶段，研究制定差异化的信用贷款政策，对符合条件的合作社，以承包的土地经营权进行内部价格评估，在此基础上积极发放农户小额信用贷款、普惠小微信用贷款等，切实解决专合社无“抵押物”的融资难题。

三是强化金融科技赋能合作社高质量发展。金融机构要充分运用大数据、云计算、第五代移动通信（5G）等新一代信息技术，优化风险定价和管控模型，有效整合涉农主体信用信息，提高客户识别和信贷投放能力，因地制宜做优做强服务功能，切实提高金融助力合作社高质量发展的精准度。

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（作者单位：兰州大学县域经济发展研究院、乡村振兴战略研究院；毛锦凰为兰州大学县域经济发展研究院执行院长）