从2018年开始，北京市在全国率先探索实施全成本预算绩效模式，经过多年不懈努力，取得了积极成效，初步解决了如何在成本效益分析和预算绩效管理中有效运用成本信息这一难题，在全国范围内具有借鉴和推广价值。该模式现已被广泛应用于市本级和区县预算管理的诸多政策领域，涵盖公共服务、生态保护、城市管理和产业发展。
运用成本信息加强成本效益分析
运用成本信息加强成本效益分析，有助于全面提高政策制定和预算质量。公共资金是纳税人的钱，并通过预算过程将其转换为公共支出。在民主治理背景下，政府的基本责任是以合理成本提供与公民偏好和需求一致的公共政策与服务，以确保公共支出实现价值增值和利益共享。纳入预算的支出必须实行严格的成本效益分析，成为预算准备过程的固定一环，发挥至关重要的事前筛选和纠错作用，破除各级政府长期以来在预算准备过程中面临的各种障碍，系统提升利用预算解决复杂经济社会难题的治理能力。
目前，重事后绩效评价、轻事前成本效益分析的局面亟待扭转。相较于受到普遍重视的绩效评价，成本效益分析远未全面铺开，普及范围与应用程度不够。对于如何花好纳税人的钱这一关键的公共治理问题来说，成本效益分析比事后绩效评价更为重要。前者属于决策支持问题，后者属于决策评价问题。对于关乎公共利益的政策决策、预算决策和支出决策而言，成本效益分析更为关键。因为上述决策的质量与技术健全性密切相关，而成本效益分析正是技术健全性的关键方面。没有严格的成本效益分析，公共预算与支出的技术健全性就无法得到保证，这在一定程度上意味着，在预算过程的初始阶段就隐含了支出失效的风险，事后绩效评价对此只能进行一些修正。
为系统提高治理能力与绩效，当前的预算改革应集中在两个互补的核心命题上：一是政策性命题，即在系统提高政策制定与预算审批质量的基础上，致力于强化预算与政策的联结，以确保政策方向的正确性。二是技术性命题，强调以成本效益分析为好政策、好项目奠定坚实基础，并作为预算准备过程第二阶段的固定环节。预算准备过程通常涵盖两个阶段：自上而下的宏观指导，旨在确保政策方向正确性；自下而上的预算申报，旨在确保技术健全性。只有将这两个方面有机地结合起来，才能实现预算质量与治理能力的突破性提升。
目前，由于许多地方还未深刻认识到成本效益分析在预算过程中的独特作用，并应用于预算绩效管理实践中。相较之下，“北京模式”突破了事后绩效评价的固有局限，将成本与绩效结合，具有典型意义。同时，以完全成本信息为抓手，开辟了预算绩效管理的新路径——成本路径。与加强评价结果应用的路径不同，成本路径关注成本信息的生产和最优化使用，旨在合理保证政策制定和预算筹划的技术健全性。
成本信息基于权责会计核算得出，成本效益分析属于客观化的绩效管理，北京模式由此成功地转换了预算绩效管理的基础。与指标打分不同，成本信息以客观的、可验证的事实与证据为基础，通过成本核算流程得出，有助于强化预算编制与申报的客观基础，使“究竟需要花多少钱”的预算难题迎刃而解。
运用成本信息改进服务绩效
除了成本效益分析外，“北京模式”还以服务绩效作为联结成本与绩效的第二纽带。两条纽带相互配合，共同为预算绩效管理奠定坚实的微观基础。
预算绩效管理旨在解决两类关键问题：资产绩效与服务绩效。把两类绩效清晰区分开来非常重要。资产绩效关注优质公共资产的形成，旨在以这些资产提供未来服务以满足未来需求。只有预期社会回报率足够高时，才能称得上优质资产。不言而喻，这有赖于严谨、符合商业标准的成本效益分析，并且需要考虑成本与受益的公平分配问题，尤其应充分关注低收入阶层的境况。“北京模式”在这方面取得了可喜进展和成果。
与资产绩效关注新增资产的社会回报不同，服务绩效关注如何充分有效地利用现有资产提供当前服务。资产绩效与平衡表相连，服务绩效与运营表（可类比企业的利润表）相连。预算绩效管理既要面对现有资产的利用，又要面对形成未来新增资产。当前问题和未来问题同等重要。一般来讲，政策制定和预算筹划需要优先考虑现有资产利用，之后再考虑是否需要和新增多少未来资产。前者在经济分类预算科目上对应资本支出，目标是资产绩效；后者对应经常支出，目标是服务绩效。如今，仍有许多地方没有明确区分资产绩效与服务绩效，因而很难对两类绩效进行统筹管理，在实践中通常反映为“重建设轻维护”、盲目投资、过度负债，使财政持续性面临不当风险。
由此可见，分清资产绩效和服务绩效决非小事，而是攸关预算绩效管理整体成败的大事。对于良好的政策制定和预算筹划而言，资本支出和经常支出“先分开再融合”理应成为一项核心原则。这项原则的实质是统筹兼顾资产绩效与服务绩效。
两类绩效都高度依赖成本信息的运用。无论资产绩效还是服务绩效，在缺失良好成本信息支撑的情况下，都不可避免地面对难以克服的障碍。预算过程虽然会产生大量的支出信息，但支出信息在绩效管理中的作用，无法与成本信息相提并论。所以，依赖支出信息的绩效管理是不充分和片面的。
主要区别在于：资产绩效关注优质资产的形成，服务绩效关注现有资产利用的经济性、效率和有效性。三者通常统称为“3E”，每个都与成本信息相连。其中，经济性关注投入的节约与性价比。投入即公共组织或项目的购买，无论购买商品、服务、资产还是人力资源。与购买相关的成本称为投入成本。中国是公共支出大国，除了偿债、外援和转移支付外，多数公共支出都需要首先转换为购买，由此形成投入成本。
但更有意义、作用更大的是产出成本。投入代表经济资源消耗，需要通过产出得到补偿，服务绩效概念由此而来，涵盖社会服务、经济服务、核心（行政和法律与司法等）服务等诸多政策领域。社会服务主要包括公立教育、医疗、住宅、养老、保险等。各类公共服务对应功能分类的预算科目。各个功能领域的服务通常称为产出（outputs），如门诊量、供水与排水量。正是通过产出，公民得以受益于公共支出。产出因而成为联结政府与公民的财政纽带。
问题在于，产出不能凭空得到，必须通过投入进行转换，因此有了产出成本。如果产出成本异常，就必须查找背后的原因，即关于产出的数量、质量、及时性、平等性和可得性等绩效因子。这表明，产出绩效必须与成本信息关联起来，进而形成产出成本绩效管理问题。
产出成本并非终端成本。终端成本是成果成本，如某种疾病治愈率提高5%的成本。就医疗服务而言，治愈率为成果指标，门诊量为产出指标，医生、医疗设备和药品都是投入指标。投入—产出—成果的因果关系链，构成绩效评价与管理的核心模型，既可用于评价、也可用于管理绩效，但只有在成本信息得到良好核算和应用的情况下，才会取得成功。在“北京模式”下，成果以“服务质量”衡量，并与成本进行权衡和比较，这就抓住了最为本质的东西：判定成败得失的“基本标准”必须是成本（所失）与成果（所得）的比较。
启示与展望
“北京模式”表明，首先，深化预算绩效管理的主攻方向应该是全面的、符合商业标准的、事实基础的事前成本效益分析，与支出标准结合应用的服务绩效改善，以及两者结合而来的“成本绩效”模式。其次，单纯的成本控制作用有限，只有置于整体的绩效框架下进行成本管理，并在成本管理的基础上推进绩效管理，才能带来实质性的变化。再次，有效的成本信息应通过正规的成本核算程序产生，采用统计、报告和其他方法得出的成本信息均不可靠，质量难以保证。最后，融合成本效益分析和服务绩效的成本绩效模式，应作为预算准备程序内在的固定组成部分。
当然，“北京模式”的进展和成功是初步的，未来改进空间依然很大——从以投入成本核算与应用为重心，逐步转向以产出成本核算与应用为重心，从而为预算确立客观的成本基础。因为在缺失成本信息基础的情况下，需要花多少钱取决于基数法、自由裁量或两者的某种结合，高质量的预算因此很难得到保障。
（作者单位：中央财经大学）
