党的二十大报告从战略和全局的高度，明确了进一步深化财税体制改革的重点举措，为做好新时代新征程国债管理工作指明了方向。我们要全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认真学习党的二十大精神，坚决落实好国债管理各项工作任务，增强财政可持续能力，筑牢风险防范制度基础，推动国债市场平稳健康发展，全面支持和服务社会主义现代化强国建设。

回顾十年前，我国国债市场正逐步迈上市场化发展道路。2012年国债筹资规模刚刚突破8000亿元，地方债作为地方政府举债融资新模式初登历史舞台；一级市场关键期限国债滚动发行、续发行等机制陆续建立，但国债品种结构和发行节奏有待进一步优化，国债到期日分布不均衡；二级市场新发行关键期限国债报价做市机制初步建立，总分后台托管机制实现了国债跨市场联通，但做市支持制度安排仍处于酝酿阶段，国债转托管效率有待提高，流动性整体不高；国债市场对外开放在探索中前进，合格境外机构投资者（QFII）、“全球通”等渠道相继开放，但配套制度还不完善，境外投资者参与不充分。此外，当时国债期货等衍生品市场发展停滞，国债收益率曲线应用范围不广，国债金融功能发挥不足。总体来看，十年前的国债市场正面临重大的发展机遇，但同时存在制度机制不健全、结构不平衡不协调、应对重大风险能力不强等突出矛盾与问题。

新时代十年以来，党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，财政部在党中央、国务院的坚强领导下，紧密围绕全面落实积极财政政策、发挥市场在资源配置中的决定性作用、健全反映市场供求关系的国债收益率曲线等一系列中央重大战略部署，致力于建设更高质量、更为安全、更有效率、更加公平、更可持续的国债市场，国债市场克服各种风险挑战，发生了根本性变革，实现了跨越式发展。

（一）国债筹资规模和水平显著提升，助力宏观调控职能有效发挥

新时代十年，我国持续实施积极财政政策，中央财政赤字从8500亿元增加至2.75万亿元，增长2.2倍，为推动经济社会发展、宏观逆周期调节提供了必要的资金保障。2015年新预算法颁布，地方债全面进入自发自还阶段，至2021年共计发行36.7万亿元，并逐步开展债务置换，有力支持了地方重点项目建设，从制度上有效防范了地方政府隐性债务风险。2020年，为应对新冠肺炎疫情冲击，面向市场公开发行抗疫特别国债1万亿元，全力支持打赢疫情防控阻击战。十年来，政府债券成为国家宏观调控的活水之源和重要抓手，筹资规模和水平显著提升，充分发挥了财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，有效支持和服务了经济社会平稳快速发展。

（二）国债发行市场化程度持续提高，国债一级市场跻身世界先进行列

新时代十年，国债年度发行量从1.69万亿元增加至6.87万亿元，年均增长超过38%。财政部进一步完善招标发行机制，组建全市场统一规范的国债承销团，形成了成熟多元的投资者群体；持续完善国债品种期限结构，品种兼顾记账式国债和储蓄国债，期限逐渐涵盖1个月至50年的12个主要期限，满足投资者多样化的投资需求；记账式国债定期滚动发行、续发行和预发行机制建立健全，一级市场价格发现机制逐步完善；不断拓宽国债发行渠道，构建多平台记账式国债发行机制，扩大储蓄国债网上和手机银行销售试点，实现一级市场的资源优化配置。十年来，我国国债发行秉承市场化改革理念，一级市场发行规模从亚洲前列跃升至世界先进行列，市场化道路赋予国债市场生机与活力，真正发挥了市场在资源配置中的决定性作用。

（三）制度机制不断健全，国债二级市场高效运行

新时代十年，国债二级市场的广度和深度进一步拓展，形成了银行间市场、交易所市场和商业银行柜台市场多主体并存、层次分明的国债交易市场框架；地方债作为“银边债券”全面登上资本市场舞台，迅速发展成为债券市场第一大品种。截至2021年末，国债、地方债余额分别达到24.1万亿元、30.3万亿元，政府债券规模在债券市场占比为41%，比十年前提升11个百分点。2017年财政部率先在银行间市场推出随买、随卖国债做市支持机制，实行不间断按月操作，激发了市场主体机制创新，有效提升了市场流动性。2021年国债现券换手率为1.86倍，比十年前提高1.16倍。2022年开始实施国债到期日管理，推动形成规律均衡的国债到期结构，有利于央行和市场机构开展流动性管理，提升了市场资金配置效率。十年来，国债二级市场制度机制不断健全，运行效率不断提升，在我国多层次资本市场建设和发展中的基础性和引领性地位逐步建立。

（四）国债市场对外开放全面推进，双向开放格局取得新进展

新时代十年，国债市场加快全面开放步伐，主动融入全球金融市场。在“引进来”方面，2017年香港“债券通”建立，形成了以“全球通”为主、“债券通”和QFII为辅的多渠道境外资金入市机制；外资投资国债税收优惠政策长期实施，境外机构投资便利度和吸引力显著提升；投资者类型日益丰富，覆盖主权类机构、商业类机构和资产管理产品等全部主力市场机构。近年来境外资金呈现加速流入态势，境外投资者成为仅次于境内商业银行的第二大国债持有市场主体，2021年以前的持债占比一度超过11%。2022年，虽然受主要经济体大幅收紧货币政策影响，跨境资本流出压力加大，年末外资持债占比降至9.4%，但“全球通”渠道依然稳定增持，反映出我国国债市场抗风险能力显著增强。在“走出去”方面，财政部境外发行人民币主权债券形成常态化机制，累计发行2430亿元，打造以香港为中心的离岸人民币国债市场；2021年、2022年先后指导广东、深圳、海南成功发行离岸人民币地方债。十年来，我国国债相继被彭博巴克莱、摩根大通、富时罗素全球三大债券指数纳入，标志着新时代国债市场对外开放取得里程碑式进展，在吸引外资促进本国经济发展、助力人民币国际化、加强国际财经交流、推动国内金融市场融入国际市场等方面发挥了重要作用。

（五）市场风险防范不断强化，筑牢国债市场安全运行根基

新时代十年，财政部始终坚持风险防范底线思维，加强市场监管，增强风险应对能力，确保国债市场运行安全高效。全面实行“集中统一、一级托管”的政府债券后台管理制度，有效实现穿透监管，夯实了市场安全运行基础。建立国债市场监测机制，加强跨境资本投资境内债市的合规监管，科学设立监测指标体系，防范市场异常波动和资本大进大出风险。2013年，财政部会同有关部门重启国债期货交易，陆续推出5年期、10年期和2年期品种，推动商业银行和保险机构有序参与国债期货市场，2021年国债期货成交额达27.5万亿元，活跃度接近国际成熟市场。衍生品市场的发展壮大，有效增强了市场风险对冲功能。十年来，国债市场风险防范制度机制不断健全，不仅有效保障了市场平稳安全运行，也使得国债市场成为金融市场的压舱石和人民币资产的避风港。

（六）国债金融功能不断深化，支持金融市场改革发展

新时代十年，财政部贯彻落实中央精神，全面强化国债金融功能，国债收益率曲线定价基准作用逐步显现。2014年财政部首次发布国债收益率曲线，目前已形成涵盖3个月至30年的期限结构较为完整的国债收益率曲线。经过多年培育，国债收益率曲线在境内外金融市场的应用不断深化。在债券市场中，国债收益率曲线作为定价基准支持近48万亿元政府债券发行，并成为浮动利率债券最主要的定价基准。在信贷市场中，商业银行等机构在内部公允价值计量和风险管理中采用国债收益率曲线作为参考基准；10年期国债收益率开始成为商业银行存款利率的调整依据。在货币市场中，3个月国债收益率被纳入国际货币基金组织（IMF）特别提款权利率篮子，成为国际认可的人民币代表性利率；货币政策持续跟踪国债收益率变化，国债作为担保质押品在公开市场操作、融资融券、衍生品交易等领域广泛应用。随着国债金融功能不断深化，国债收益率曲线基准地位进一步夯实，不仅为推动利率市场化等重大改革提供有力支持，并能够准确、有效地反映市场预期，为宏观经济运行预测、财政与货币政策更好协同提供重要工具。

新时代十年，在党中央的领航掌舵下，国债市场伴随我国经济大船乘风破浪向前，取得历史性成就，发生历史性变革，转向高质量发展。聚焦2022年，我们按照稳中求进工作总基调，认真贯彻落实党中央关于“积极的财政政策要提升效能，更加注重精准、可持续”要求，国债管理各项重点工作顺利完成，推动我国国债市场发展迈上新台阶。

——全力以赴完成全年国债发行兑付任务。全年发行国债207期次，共计9.72万亿元，创历史新高；开展疫情期间地方债代操作,代35个地区发债5.95万亿元；创新国债品种，适时推出1个月、2个月超短期国债并常态化发行，强化国债应急筹资能力，保障留抵退税等重大政策落地实施；累计兑付国债本金7.13万亿元、利息0.6万亿元，确保全部兑付资金及时准确拨付，切实维护投资者权益和国债信誉。

——多措并举控制国债筹资成本。持续优化国债期限结构，适当增加短期国债发行规模，调减超长期国债发行占比；根据商业银行存贷款利率实际三次下调储蓄国债利率；进一步强化国债管理与预算执行和库款管理的联动，合理控制全年国债发行规模和节奏。

——积极推动实施国债到期日管理。印发《关于对部分国债券种实施到期日管理有关事宜的通知》，促进国债月度间到期分布逐步均衡，降低了中央库款和市场流动性波动，实现财政资金效益和市场资金效率双提升。

——坚持强化国债市场一级托管制度。印发通知明确政府债券实行集中统一、一级托管、底层穿透的托管制度，统一市场对于政府债券托管的认识，强化政府债券后台管理理念，夯实政府债券市场平稳运行基础。

——有效建立国债市场风险监测机制。为切实防范极端情况下外资大进大出等风险，科学设置境外投资者持债监测指标，并推动两项监测指标纳入国家金融安全风险监测预警体系，为国债市场有序对外开放保驾护航。

党的二十大胜利召开，擘画了全面建设社会主义现代化国家的宏伟蓝图，吹响了奋进新征程的时代号角。党的二十大深刻分析了新时代新征程党和国家面临的国内外形势，精准判断出我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。当前我国经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大，需继续加大宏观政策调控力度，政府债券筹资任务预计较重，国债市场也面临发债成本较高制约财政政策空间、国债金融属性有待强化、风险防控机制还需完善等挑战。

党的二十大报告提出健全现代预算制度，强化金融稳定保障体系,守住不发生系统性风险底线，推进高水平对外开放，健全资本市场功能等，为未来国债市场建设提供了根本遵循，指明了发展方向。站在新的更高历史起点上，我们要深入贯彻落实党的二十大精神，锚定高质量发展，着力解决深层次问题，不断增强国债市场稳增长和防风险能力。

一是要实现服务大局能力新跃升。充分发挥国债市场对国家宏观调控的支持作用，推动国债品种期限结构更加合理，发行制度更加完善，筹资保障能力显著增强。进一步提升国债发行、预算执行与库款管理的协同性，有效降低政府筹资成本，促进财政可持续发展。

二是要聚焦统一大市场建设新突破。以建设本币国债市场为抓手，促进一级市场与二级市场有效衔接，现货与衍生品市场协同发展，投资者结构更趋多元，市场流动性大幅提升。基础设施互联互通，构建多前台便捷交易、前后台高效协作的市场框架，形成运行稳定、循环畅通的统一市场。

三是要取得提升金融功能新成效。国债收益率曲线建设更加成熟，进一步夯实在境内外人民币市场中的定价基准地位。逐步完善曲线短端和长端，更好反映市场供求关系；推动曲线在货币市场和信贷市场的深入应用，与货币政策协调性明显提升，助力货币政策调控框架转型。国债期货品种和参与机构更加丰富，风险管理功能充分发挥。

四是要迈出固本强基新步伐。国债市场法治化水平进一步提升，完善以一级托管为核心的后台管理制度。风险监测机制更加健全，监管协调更为有效，市场韧性进一步增强，市场安全更加巩固。

五是要开创对外开放新局面。实施以境内市场为主、离岸市场为辅的开放策略。境外投资者进入境内市场更为便利，持债规模及占比合理提升。加快离岸市场建设步伐，助推人民币国际化进程，使人民币回流渠道更加畅通，境内外市场联动密切。

2023年是贯彻党的二十大精神的开局之年，也是全面实施“十四五”规划承上启下的一年。为实现全面建设社会主义现代化国家开好局起好步，我们要紧密围绕党的二十大确立的目标任务，踔厉奋发、守正创新，坚持不懈走中国特色国债市场发展之路，做好国债管理各项工作。

一是对标中央经济工作会议要求，扎实做好国债发行相关工作。今年积极的财政政策要加力提效，优化组合赤字、专项债等工具，国债发行规模预计将超过往年。要更好发挥国债在宏观调控中的政策功能，进一步统筹国债发行与库款管理、统筹国债与地方债发行，切实保障稳增长、稳就业、稳物价等重点需要。

二是落实健全资本市场功能，纵深推进国债市场建设。针对国债市场高质量发展的薄弱环节，一方面要坚持市场化国债发行机制，加强与流动性管理协调配合，科学设置、提前公布发债计划，保持国债期限品种和发行窗口整体稳定，平稳组建新一届国债承销团；另一方面要健全国债二级市场运行机制，构建期现货协同发展、跨市场高效联通的市场格局，推动国债收益率曲线在金融市场和货币政策中得到更广泛应用，助力深化金融体制改革，服务经济社会发展大局。

三是统筹发展与安全，着力夯实市场风险防范基础。按照集中统一、一级托管、底层穿透的原则，加快修订政府债券登记托管结算有关管理办法，提升国债市场法治化水平。实施常态化市场监测，加强部门协同监管，做好各种风险应对预案，切实做好跨境资本大进大出和极端情况风险防范，维护国债市场持续健康发展。

四是坚持高水平对外开放，坚定不移推进国债市场双向开放。稳慎扩大国债一级市场开放，继续鼓励外资机构加入国债承销团。进一步简化外资入市流程，引导更多境外中长期资金入市，推动外资在华银行有序参与国债期货市场，深入研究储备国债离岸市场有关问题，充分发挥国债在金融市场开放进程中的前沿阵地作用。