促进金融资源在“三农”领域更合理、有效配置 农金学者解读2023年中央一号文件
金融时报 2023-02-23 07:38:10

日前,2023年中央一号文件由新华社受权发布。

围绕提升粮食产能、加快建设农业强国、促进农民就业增收等方面,今年中央一号文件对金融服务重点和体系完善给出了更明确的要求。结合农业农村发展目标和近年来的农村金融的实际情况,应如何更深刻地理解中央一号文件中的最新要求?针对于此,《金融时报》记者采访了中国农业大学教授、农村金融与投资研究中心主任何广文和中国人民大学农业与农村发展学院教授、农村经济与金融研究所常务副所长马九杰。

《金融时报》记者:有关巩固脱贫攻坚成果的举措,今年中央一号文件强调要“增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力”,相关资源配置也被要求更具市场化和同时也更突出脱贫产业补短板和相关资源配置的市场化,这在一定程度上意味着金融效用将被更大程度发挥。对此,金融部门下一阶段在支持对象和服务方式上的重点将是什么?

马九杰:增加脱贫群众收入是巩固脱贫攻坚成果根本目标和要求,而支持脱贫地区产业发展、促进农民家庭经营和就业是实现增收的两个重要途径。

在服务对象方面,金融一是应重点助力家庭经营,例如助推调整生产结构、引进新的技术、发展符合当地具有比较优势的特色产业、新业态等;二是更多赋能劳动密集型产业,促进吸纳更多劳动力就业,以此提升农民的工资性收入。服务方式上看,在扎实做好脱贫人口小额信贷工作基础上,应当着力推进增量金融支持的市场化。具体而言,一方面要培育商业可持续、有品牌、优质和高附加值的地方特色产业,这些产业收益可以覆盖市场化金融等在内的经营成本,以增强脱贫产业的竞争力和韧性;另一方面可以通过农村改革深化和赋予农民更多财产权,让农民成为有市场价值资产的金融需求主体,让农户家庭财务韧性更强。总的来说,就是促进脱贫农户内生性收入的多元化和稳步增长。

何广文:1994年3月,国务院制定和发布的关于全国扶贫开发工作纲领(简称“八七”扶贫攻坚计划)以后,我国就逐渐建立起了较为完善的商业金融、政策金融与合作金融协同推进金融扶贫的机制,2001年中央政府发布的《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》还明确提出了推广扶贫到户的小额信贷,《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》更加注重金融扶贫模式的完善,并在脱贫攻坚过程中全面深化金融扶贫手段的运用,结合注入普惠金融、数字金融和精准扶贫要素,中国银保监会、财政部、中国人民银行、国家乡村振兴局还在脱贫攻坚任务完成以后于2021年出台了《关于深入扎实做好过渡期脱贫人口小额信贷工作的通知》,进一步有利于信贷手段巩固脱贫攻坚成果,可见,金融在我国低收入群体脱贫增收中一直在持续发挥着重要作用。

同时也要看到,针对低收入群体提高信贷服务,风险和操作成本相对较高,在商业主导的银行信贷市场上,低收入群体的信贷资源配置是受到排斥的,因而,在金融扶贫过程中,针对金融机构的费用补贴、税收减免、风险补偿基金、低利率再贷款等政策性激励要素也发挥了较为重要的作用。在经历了较长时期的金融帮扶之后,脱贫地区、脱贫群众已经有了一定的自我可持续发展能力之后,构建和完善自我可持续的市场化金融服务机制也是必要的,从这里出发,也就可以理解2023年中央一号文件提出的“增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力”“按照市场化原则加大对帮扶项目的金融支持”的意义了。

我认为,经过这些年的脱贫攻坚,下一阶段金融部门应重点关注以下几方面:一是在继续开展脱贫人口小额信贷的同时,深化脱贫地区的普惠金融服务,通过信用文化建设、整村授信等,拓展金融服务特别是信贷服务的广度和增加信贷服务的深度,进一步提高脱贫地区居民特别是脱贫群众产业发展的信贷可获得性;二是创新信贷产品和服务机制,特别是创新信贷风险保障机制,通过“龙头企业+合作社(家庭农场)+脱贫户”支持脱贫地区脱贫群众特色产业发展和特色农产品的生产;三是在促进数字乡村发展、深化数字普惠金融的基础上,深化脱贫地区数字普惠金融服务,提高脱贫地区脱贫群众享受金融服务的便利性;四是支持电商户的发展等促进脱贫地区市场体系的完善。

《金融时报》记者:今年中央一号文件再次强调“加快农村信用社改革化险”,并提出“推动村镇银行结构性重组”,这背后的因素是什么?您如何看待不同省份机构改革方式以及对农村金融生态会带来怎样改变?

马九杰:分开来看,村镇银行的发起行非常多样化,村镇银行的经营战略和发起行有很大关系,但目前部分村镇银行难以融入当地、难以形成地方化的小法人优势,反而显现出机构规模小、难以进行跨产业风险分散、法人治理成本高等问题;同时,由于法人治理机制不完善、发起行治理责任不到位等原因,也让一些村镇银行产生了经营风险。推进村镇银行的结构性重组就是应以完善法人结构、加强法人治理、塑造小型金融机构的本地化优势为导向。

对于农信机构而言,一方面是通过商业化改制,进一步增强农信机构的经营自主权,减少体制性限制可能从客观上带来的区域经营范围相对小、生息渠道窄、运营成本较高等方面的问题;另一方面要提升经营能力和智慧,处理好近几年乡村实体产业发展的短期困难可能导致的信用风险和经营承压等问题。这其中,因其他类型金融机构业务下沉和疫情等因素,引发的部分农信机构存贷比暂时性走低问题,需要得到关注。近年来受疫情影响,县域经营主体投资意愿相对较低,表现为总体储蓄增速快于信贷增速,加之大型银行和城商行以信贷为主的业务下沉,有些农信机构,特别是地方产业发展缓慢、劳动力外流较严重地区的农信机构就显现出存贷比走低的特征,并在融资成本总体下降背景下,盈利能力、抗风险能力下降的经营承压问题凸显出来。随着我国县域产业结构、经济发展情况的分化,一个地区有效金融需求的数量和结构,决定了金融资源应如何配置以及服务体系的布局,这也就是为什么我国不同地区会采取不同的省联社改革模式,其中形成统一法人的总分行制就可以针对不同县域情况发挥资金调配的作用,由此减少县域小法人因经营范围、生息渠道受限带来的经营韧性不足问题;同时,这些省份农信机构也不能忽视普惠金融服务能力的提升和对经济相对落后地区的资源配置,以避免金融资源过多向非农领域和经济发展速度较快的区域积聚。

何广文:农村信用社、村镇银行的机构和网点,在我国乡村分布较广,在乡村尤其是在欠发达地区乡村,在服务农民、服务乡村实体经济,在促进农民增收推动共同富裕、支持农企增效、推进乡村振兴等方面的作用极其显著,同时,农村信用社、村镇银行还通过评定“信用户、信用村(镇)”、派驻村(镇)金融干部、整村授信、建立农村金融村级服务站,在乡村社会治理、和美乡村建设中意义重大;通过开办乡村金融夜校,提升和培育了乡村居民的金融素养,从而助推了乡村信用文化建设。

但是,较多农村信用社、村镇银行特别是欠发达地区的农村信用社、村镇银行规模较小,在银行业市场竞争越来越激烈和数字经济不断深化发展的背景下,普遍存在业务创新和转型不足、科技实力有限、数字金融服务发展滞后,有一些农村信用社、村镇银行出现公司治理绩效较差、经营风险管理不到位而出现风险和经营亏损,有个别的农村信用社、村镇银行甚至出现极端情况,因此,需要“加快农村信用社改革化险”“推动村镇银行结构性重组”。

同时,不同省域甚至省内不同地市之间,因为金融生态环境的差异、经济和金融市场化程度的不同、信用文化上的不一致,农村信用社自我可持续发展能力上也表现出差异,不同省份机构改革方式的选择不同,“一省一策”就是比较好的决策选择。

《金融时报》记者:农业农村领域一直以间接融资为主,加大直接融资力度势在必行。中央一号文件提出,支持以市场化方式设立乡村振兴基金,撬动金融和社会资本按市场化原则更多投向农业农村。对此,您有什么建议?

马九杰:乡村振兴基金的设立,可以直接投资乡村建设项目或产业发展项目,的确可以改善项目的股权结构和风险结构。特别是,政府与市场主体多元混合型基金的设立,可以引导更多的金融资金和社会资本进入。要探索乡村振兴基金设立与运营的市场化规则和机制,强调乡村振兴项目的商业可持续,实现乡村振兴基金的可持续,形成适时退出机制,提升基金的使用效率。

何广文:农业农村领域的相关经济主体,鉴于其土地权益制度安排特征、产业特性,产业利润水平低下,融资需求较大,但是,物质资产积累普遍不足,直接融资困难,一直以间接融资为主,所以,加大直接融资力度势在必行。2023年中央一号文件提出,支持以市场化方式设立乡村振兴基金,撬动金融和社会资本按市场化原则更多投向农业农村。基金的投资,更多地是以股权方式实现,可以改变经营主体的资产负债状况、提升乡村经营主体的资产实力,便于更好地获得金融服务,并可以撬动社会资本投向农业农村。不过,社会上对于社会资本特别是工商资本投向农业农村有不同的认识,或者说是有一定争议的。我认为,乡村振兴需要的投入巨大,仅仅依靠农业农村内部积累,难以实现乡村振兴目标,乡村振兴不能不依靠工商资本,我们需要注意的是,我们需要的是有社会责任意识的工商资本,工商资本进入农业农村时需要处理好与农民、与农民的土地的关系,与农民构建利益共同体、有利于促进农民特别是有利于促进脱贫地区脱贫群众增收致富、能够推进共同富裕的工商资本越多越好。

《金融时报》记者:中央一号文件要求,引导信贷担保业务向农业农村领域倾斜,发挥全国农业信贷担保体系作用。您认为农业信贷担保未来的发展趋势是什么?

马九杰:在任何国家和地区,农业都是一个相对弱势的产业,其生产周期比较长,且要面对较大的自然风险。农业担保存在的意义,就是在市场化风险分摊之外,提供一个政策性信贷风险担保途径,以提升信贷服务的容忍度,使得在风险可控的前提下,农业经营主体能够获得更有效的金融支持。要分担较高的风险,形成可持续的担保模式,农业担保就不能只是一个单纯的金融机构,而是应当发挥其与农业产业相关的优势,在分摊风险的基础上,农担应与不同的农业条线相结合,与商业银行形成差异化的风险识别和防范机制,以此起到农担的真正作用。具体而言,银行服务往往是金融属性的,农担服务应更具产业属性,在人员配备、组织、能力方面可以更充分利用政策赋予的农业行政性管理资源优势,以此形成对农业产业前景、市场的理性判断,并通过与农机、农经、农技等条线合作,运用其对农业产业、政策的掌握和专业运营能力,更好地识别和管控农业风险,以此为更多信贷白户提供有效金融服务,撬动更多金融资源进入农业农村。

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