近期，财政部吉林监管局结合专项债券支持冰雪经济的摸底工作，对吉林省寒地冰雪经济发展情况进行了调研。调研反映，近年来，吉林省深入贯彻落实习近平总书记关于“冰天雪地也是金山银山”的重要论述和大力发展寒地冰雪经济的重要指示精神，借助得天独厚的冰雪旅游资源，冰雪全产业链体系日益完善，寒地冰雪经济体系初具规模，但受政策扶持、项目资金、产业设施配套、人才队伍等因素的制约，吉林省寒地冰雪经济高质量发展仍存在瓶颈。
科学推进 寒地冰雪经济初显成效
吉林省委省政府高度重视冰雪产业发展，高位推动，专门设立冰雪产业发展办公室，负责统筹协调、指导推进全省冰雪产业高质量发展，相继制定出台《关于做大做强冰雪产业的实施意见》《吉林省冰雪产业高质量发展规划(2021-2035)》《关于以2022年北京冬奥会为契机大力发展冰雪运动和冰雪经济的实施意见》等一系列政策举措。省财政在财力紧张的情况下，每年安排2亿元旅游产业发展专项资金，用于支持冰雪旅游发展。2019年起，吉林省发行专项债券5.84亿元，重点支持吉林、白山、长春、梅河口等地区冰雪小镇土地储备项目、冰雪旅游园区配套基础设施建设项目和冰雪装备产业园建设项目等,有效发挥了专项债券资金稳经济促发展的积极作用，提升了吉林冰雪旅游的影响力。经过近年来的发展，吉林省已形成“西冰东雪”的产业格局，打造了“温暖相约 冬季到吉林来玩雪”的形象品牌，在冰雪装备、冰雪旅游、冰雪运动普及等方面都实现了新突破。
多重约束 高质量发展仍面临挑战
冰雪和文化资源丰富，但开发不足。除了打响长白山、查干湖旅游品牌外，松花江、鸭绿江、图们江旅游资源开发不足，全域旅游发展项目普遍体量小，同质化现象严重，未形成品牌效应。游客“看天池、嬉冰雪”后，其他景点对游客吸引力少，留客时间短，冰雪、康养、边境、特色农业等精品旅游小镇缺少串珠成链，各县区尚未形成以冰雪旅游为主导，融合冰雪文化、民族风情、地域特色为一体的寒地冰雪经济发展模式，冰雪文化主题IP培育不足。
寒地冰雪投资渐增，但规模经济尚未形成。随着冰雪热度的不断攀升，寒地冰雪投资方向由冰雪场馆、酒店住宿设施的重资产领域向冰雪制造、冰雪装备、冰雪赛事等全产业链条转变。但作为初级阶段的冰雪市场，冰雪企业规模较小，管理较为分散，企业之间的合作尚未打通，缺乏系统规划，专业化分工协作的网络体系尚未建立，寒地冰雪产业规模经济尚未形成。
滑雪类冰雪旅游项目消费成本过高，影响冰雪市场的可持续性。根据《中国冰雪旅游消费大数据报告》显示，冰雪旅游中吸引游客最多的项目是滑雪类项目，参与率达22%，高于排名第二的温泉六个百分点和排名第三的冰雕观赏十二个百分点，是吸引游客最多的旅游项目。但根据数据显示，吉林省主要滑雪场的人均消费为3523元，同比全国均价高出约46.9%，偏高的滑雪成本势必会影响游客的参与性和体验性，从而影响冰雪游客数量的增长。
配套服务不完善，影响冰雪旅游体验感。一是交通方面，虽然近几年吉林省加大了交通设施建设力度，各大冰雪旅游景区相连接的道路得到了显著改善，但仍然存在部分景区可进入性差，连接城市之间直达交通发车信息不明确、班次不固定等问题，这些问题在一定程度上加大了旅客的出行成本。二是服务方面，由于吉林省冰雪旅游产业起步较晚，行业从业人员缺乏相应的管理经验，影响高质量服务的提供。如滑雪场的设计规划、经营管理、机械设备维护都是专业性很强的工作，但省内各大滑雪场多数经营管理和设备维护人员都是临时培训上岗，影响游客服务体验。
深挖堵点 探究制约发展瓶颈
寒地冰雪特色不突出。吉林省位于世界冰雪黄金纬度带，以雪上项目为核心的冰雪运动等产业发展较好，但在部分相关产业的发展上与其他省区相比仍相对落后，整体特色不突出，吉林省冰雪产业的发展面临激烈竞争。目前，近距离的黑龙江省是我国冰雪产业的龙头、哈尔滨国际冰雪节是世界四大冰雪节之一。同时，借势北京冬奥会，北京和河北凭借良好的区位优势、先进的基础设施以及完善的服务管理体系，已经发展成为国内具有一定竞争力的冰雪产业聚集区。另外，新疆、内蒙古等地区冰雪产业发展也较为迅速，这些都对吉林冰雪产业发展形成竞争。
专项债券支持冰雪产业、文旅等方面项目存在制约。由于地方财力有限，省级财政投入规模较小，各地发展寒地冰雪经济主要依赖专项债券资金。吉林省2019-2022年发行冰雪产业和文旅各类专项债共75.25亿元，占新增专项债券发行总额的3.27%。当前发行文旅专项债券存在的主要问题，一是项目建设用地与生态红线保护区划定等存在冲突，推动解决项目用地难度较大；二是专项债支持方向为旅游基础设施建设，但景区其他住宿、餐饮、游乐设施等需要引进社会资本参与；三是旅游项目发行专项债收入来源渠道少，金额有限，覆盖本息能力较弱，且旅游项目收益回报期较长，导致单一项目发行额度有限，不能满足项目资金需求。
冰雪产业相关基础设施落后。吉林省经济基础薄弱，交通网络建设滞后，无论是铁路、高速公路、省内公路的发展，还是机场的有限承载能力，都难以满足大量冬季客源的需求。如省内冰雪经济发展优势明显的白山地区，沈白高铁正在建设中，预计2025年才能正式运营，沈阳方向旅客到长白山旅游交通不便利，旅途耗时长，游客体验不佳；白山至临江、抚松到长白高速公路和沿边开放旅游大通道工程正在推进，沿边旅游交通路况不够顺畅，缺少自驾车旅游型服务区；长白山至重点客源地航线航班少，票价高；旅游城市宾馆酒店餐饮等服务设施服务标准低，接待规模和能力有限。交通不畅和舒适性较差成为制约吉林省冰雪产业快速发展的瓶颈之一。
冰雪装备制造业发展滞后，复合型冰雪人才紧缺。吉林省冰雪装备产业仍处于价值链低端，存在企业规模有限、自主创新能力不足、产品研发的投入和经验不足、缺乏关键核心技术等问题。目前，运动产品销售和租赁行业与冰雪项目对接不紧密，冰雪运动营销推广人才、冰雪运动教练、冰雪运动医疗保障人员等缺乏，对冰雪运动全产业链健康发展影响较大。
破除掣肘 助推吉林冰雪蓄力启航
给予冰雪经济发展更多的顶层设计和必要的政策支持。将吉林省冰雪产业充分嵌入国家重大战略重要项目中，打造成为我国冰雪丝路（经济）高质量发展核心示范区，推动形成全方位、全领域、全季节融合的冰雪经济发展格局。明确全国寒地冰雪经济发展方向，制定冰雪产业发展配套政策，设立冰雪专项发展资金或项目扶持基金，提升重点省区的冰雪旅游基础设施、产业配套设施、文化服务设施等建设和服务水平。
加强区域间的协同联动。加强与黑龙江、辽宁省的冰雪战略协同，充分利用各自优势，避免重复建设和同质化竞争，共同打造中国冰雪经济高地，为东北全面振兴增添新动力。加强省内跨区域沟通，打破资源分散管理的体制，打破区域、行政、行业壁垒，统筹规划全省冰雪观光、温泉度假、红色体验、森林康养等精品旅游路线，改变各县区单打独斗的局面，营造“功能完备、特色突出、一票通达”的全新旅游体验。
积极推进重大基础设施建设，提升冰雪旅游配套公共服务体验。在铁路交通上，加快建设连接东部城市的快速铁路环线，实现南北双向联通的全国高铁网；在公路交通上，规划加密高等级公路网，提质升级重点区域国省干线，实现县（市）全覆盖，打造旅游大通道；在航空交通上，继续建设“一主多辅”机场群，构建运输和通用功能衔接的机场布局。同时加强餐饮住宿、产品制造等其他领域的配套支持，形成产业服务体系。
完善冰雪产业资金扶持机制，加大投入力度。一是积极争取国家各项帮扶资金，增设支持冰雪项目领域专项债券，研究设立省级冰雪产业发展基金，支持冰雪旅游基础设施建设，发挥专项资金引导和带动作用。二是深化落实税费优惠政策，确保冰雪运动和冰雪旅游场所用水、用电、用气、用热价格不高于一般工业企业标准，出台鼓励采购国产装备设备的财税支持政策，降低冰雪产业成本，加快推进冰雪旅游业再上新台阶。三是鼓励商业银行加大对冰雪产业信贷支持力度，通过财政贷款贴息、奖补等方式，撬动社会资本广泛和充分参与冰雪产业建设发展，发挥财政资金“四两拨千斤”的效能，为冰雪产业的发展注入动力。
加快冰雪装备产业规划，强化冰雪产业人才培训力度。加大冰雪装备制造相关领域的科技投入力度，研发制造先进冰雪设施装备，打造核心品牌，提升冰雪装备制造业核心竞争力；注重发挥高校和科研院所在冰雪装备制造业发展过程中的重要作用，利用吉林大学、光机所等高端校企的机械装备、仿生材料等优势专业，奠定和提升装备制造的技术基础；与长春职业技术学院等应用技术型学院合作，通过校企联合、定向委培、现代学徒制等方式，培养一批产业技术工人，奠定行业人才基础。
强化跟踪监督问效，推动冰雪经济政策落实落地。一是强化执行效果督导，对照出台的相关政策，坚持问题导向，查找和聚焦不利于冰雪经济做大做强的障碍，加紧破除堵点和痛点，确保各项政策不折不扣落到实处，推动寒地冰雪经济高质量发展。二是强化财政监督职能，进一步加强对债券资金发行及使用情况的监管和财政资金的绩效管理，构建全过程绩效管理体系，加强绩效目标评审，强化绩效评价结果应用，做到“花钱必问效，无效必问责”，有效发挥财政资金效益，把有限的资金用在“刀刃”上，高效助力吉林省冰雪产业健康发展。
