我国离岸人民币地方债首发于2021年10月，于2022年10月、11月迎来第二波集中发行，截至目前规模已近200亿元，涵盖了绿色债券、蓝色债券、可持续发展债券等创新品种。

党的二十大报告提出“有序推进人民币国际化”。离岸人民币地方债市场的建立，拓宽了地方政府融资渠道，对于进一步完善离岸人民币金融市场、推进人民币国际化和我国债券市场双向开放有着重要意义。未来，建议持续扩大离岸人民币地方债试点、丰富品种、健全配套市场基础设施，尽快完善监管机制。

聚焦可持续发展领域，地方债“走出去”持续发力

近年来，我国地方债从“引进来”与“走出去”两方面积极推进国际化进程，离岸人民币地方债的发行成为“走出去”的重要创举。在“引进来”方面，外资可通过合格境外机构投资者（QFII）、人民币合格境外机构投资者（RQFII）、银行间债券市场直投模式（CIBM Direct）和债券通（Bond Connect）等途径投资我国地方债。在“走出去”方面，2020年10月发布的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》提出“创新地方政府举债机制，并允许深圳到境外发行离岸人民币地方政府债券”。在此政策指导下，地方债国际化进程迈出关键一步。2021年10月，离岸人民币地方债券正式首发，截至2022年11月，我国合计发行离岸人民币地方债11只。

离岸人民币地方债主要集中在港交所上市，以专项债为主，发行期限较短。具体来看，深圳发行6只专项债、总规模100亿元，海南发行3只专项债、总规模50亿元，均在港交所上市；广东发行一般债与专项债各1只、总规模42亿元，在澳门金交所上市。11只离岸债的发行期限较境内地方债明显偏短，包括5只3年期地方债，规模占比超五成，以及2年期和5年期各3只，而2022年1—10月境内新发行地方债以10年期为主，5年期及以下规模占比不足两成。发行利率方面，2021年发行的4只债券利率明显低于同期限同主体的境内债，2022年以来国内债券市场利率中枢持续下行，而离岸人民币市场利率明显走高，因此近期发行的7只债券利率普遍高于同主体在近一时段发行的同期限境内地方债。

离岸人民币地方债侧重于可持续发展领域，在港交所上市的部分债券得到了香港品质保障局绿色、蓝色和可持续发展债券认证，涉及绿色、蓝色、社会责任三类合格项目，在品种上实现了突破创新。当前境内地方债募投领域包括交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等9大传统领域，以及2022年新纳入的消费相关基建、新基建、新能源领域。离岸人民币地方债在此范围内更加侧重可持续发展领域。具体来看，10只离岸人民币专项债中有3只绿色债券（深圳），涉及城市轨道交通等项目；2只蓝色债券（海南、深圳），涉及海洋保护、水治理等项目；2只可持续发展债券（海南），涵盖绿色、社会责任两个合格类别，主要投向绿色经济、医疗及住房领域民生保障项目；其余3只为传统基建品种，涉及普通公办高中建设、产业园区建设等项目。

离岸债拓宽地方政府融资渠道，助推债市双向开放

截至2022年11月15日，我国境内地方债余额34.89万亿元，稳居我国债券市场规模首位，占比达24.79%，具有风险低、利息免税、收益率稳定等优势。离岸人民币地方债的发行与扩容不仅为地方政府拓展海外融资渠道、补充发展建设资金提供了良好途径，还将中国地方债这一优质资产推向国际市场，有力助推了离岸人民币金融市场的建设，促进了我国债券市场的双向开放。

一是拓宽地方政府融资渠道，助力可持续发展领域建设。此前我国地方债仅在境内发行，以银行间市场和交易所市场为主、柜台市场为辅，离岸人民币地方债的发行将地方政府融资渠道拓展至境外市场，资金来源更加丰富。地方政府可选择合适发行时机获取境外低成本资金，以降低融资成本、减轻偿债压力。目前已发行的离岸人民币地方债主要投向绿色、蓝色等可持续发展领域，该类债券与联合国可持续发展目标相适应，更能得到国际投资者的认可。在经济建设资金有限而“稳增长、促基建”需求旺盛的情况下，这一融资渠道的打通对于缓解地方财政在绿色、蓝色相关基建领域的资金压力有重要意义。

二是与国际规则体系接轨，提升流动性与市场化水平。在一级市场上，我国地方债自2015年“自发自还”伊始就以国债收益率曲线为发行定价基准，遵循“国债加点”的隐性限制。今年11月，广东刚刚开始试点锚定地方债收益率曲线的新定价方式，地方债市场化发行定价机制尚待完善。在二级市场上，我国超过九成的地方债由国内商业银行和政策性银行持有，受持有者结构偏重配置型机构影响，境内地方债交易不活跃、市场流动性偏低。目前已发行的离岸人民币地方债在承销商的选择上更为国际化，纳入了德意志银行、渣打银行、瑞穗银行等多家境外机构。随着这一市场持续扩容，未来有望引入更为市场化的招投标模式、更多元化的投资者结构，加快中国地方债与国际市场接轨，进而提高在岸、离岸两个市场的流动性和市场化水平。

三是完善离岸人民币金融市场，推动我国债券市场双向开放。离岸人民币市场作为境外以人民币进行投融资的主要场所，是我国金融开放的重要阵地。截至11月15日，境外人民币债券余额达4479.58亿元，包括金融债2425.10亿元、央行票据750亿元、国债686.38亿元、企业债406.94亿元、地方债192亿元、可转债19.16亿元。随着离岸人民币地方债持续扩容，离岸人民币资产池规模将进一步扩大、品种更为丰富，进一步支持香港作为全球最大规模离岸人民币中心的建设、活跃澳门债券市场，有望带动境外人民币资金结存余额增加，加速人民币国际化进程。此外，离岸人民币地方债的发行在为离岸市场提供优质标的的同时，还将吸引国际资本通过“北向通”等途径参与规模更为庞大的在岸地方债市场，并激发境内投资者参与“南向通”的热情，推动“债券通”双向运行，进一步提升我国金融市场开放水平。

地方债国际化任重道远，应兼顾总量扩容与制度建设

当前，地方债“引进来”和“走出去”的双向通道已经打通，但尚处于探索发展初期，离岸地方债存量规模较小，被境外机构持有的占比较低，地方债国际化之路依然任重道远。在二十大报告提出“有序推进人民币国际化”的背景下，离岸人民币地方债应稳步扩容，结合发展需求有针对性地扩大试点区域，丰富债券期限品种及募投领域，并健全配套市场基础设施，提升市场化水平。同时，在二十大报告继续强调“牢牢守住不发生系统性风险底线”的要求下，应尽早完善离岸人民币地方债监管机制。

一是稳步扩容，扩大试点地区、丰富债券品种。进一步放开试点，不断丰富期限结构、拓展更多募投领域，鼓励实力强的省份发行离岸地方债。在发行期限方面，地方债所对应的基建项目周期一般较长，境内地方债以10年期及以上为主。随着离岸人民币地方债在国际市场上认可度提高，未来可发行期限较长的品种、吸引长期资金。此外，从逐渐建立离岸人民币地方债收益率曲线的角度看，同样需要丰富期限结构。在募投领域方面，可结合国际市场投资者偏好，优先从生态环保、港口物流、新能源、保障性安居工程、农林牧渔等领域选择与可持续发展相关的项目扩大发行规模，并不断拓展至更多领域。在发行主体方面，我国目前具备地方债发行资格的主体包括31个省（自治区、直辖市）、5个计划单列市、新疆生产建设兵团，离岸地方债在发行主体确定上需更多考虑发行人被国际资本市场认可的程度，建议鼓励财政实力强、经济对外开放程度高、国际知名度高的省份发行离岸地方债。

二是加快改革，健全配套市场基础设施。进一步健全市场化发行定价、信用评级、信息披露等制度，全方位促进离岸人民币地方债与国际资本市场加速接轨，以更好地定价和流通。在发行定价机制方面，当前我国境内地方债正处于从以国债收益率为基准向以地方债收益率为基准“换锚”的过程中，建议以此为契机进一步推动离岸人民币地方债的市场化发行定价。在信用评级方面，目前进行债项评级的离岸人民币债券数量占比不足两成，11只地方债均未评级。未来随着更多优质区域在离岸市场发债，可逐步引入对地方政府信用状况充分了解的评级机构，增强债券认可度。在信息披露方面，建议加大对离岸人民币地方债尤其是专项债的信息披露力度，如针对离岸地方债建立专门的信息披露模板、及时跟踪披露项目进展和资金使用信息等，便利国际投资者对标的债券的跟踪了解。

三是严防风险，加强“借用管还”全流程监管。离岸地方债一定程度上代表了地方政府的国际形象，若发生风险将对我国离岸、在岸资本市场产生较大冲击，因此，需尽早加强离岸地方债“借用管还”全流程监管，防患于未然。在举债环节，地方政府可建立适合境外发债的优质项目库、确保专项债项目收益自求平衡，并将离岸债纳入地方债年度发行计划、合理控制债务规模。在资金使用环节，需杜绝债券资金违规使用、闲置浪费等现象，提高“债务—资产”转化效率，做实项目收益。在管理机制上，可沿用对境内债券的项目绩效管理、支出进度预警机制、穿透式监测等常态化监管措施，并结合离岸债特点开展有针对性的监管举措，如加强资金账户监管、债券资金回流监管等。在偿债环节，基于当前地方政府财政压力加大的情况，可以探索建立针对境外债的地方政府偿债备付金制度，并研究将境内再融资债券资金用于偿还离岸债的可行性。

（作者袁海霞系中诚信国际有限责任公司研究院副院长、财政部政府债务评估中心特聘专家；鲁璐系中诚信国际有限责任公司研究院研究员）