4月10日，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）发布，强调加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割。加快建设国内统一大市场是完善社会主义市场经济体制的重要内容，对构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局具有基础性的战略意义。此次《意见》出台的主要背景是什么？对构建新发展格局有何重要意义？现阶段和未来推进全国统一大市场建设需重视和把握哪些方面？建设全国统一大市场亟须打通哪些关键“堵点”？如何推动《意见》落到实处，见到实效？为此，本期《理论周刊》特别邀请中央财经大学国际金融研究中心主任张礼卿教授以及国务院发展研究中心金融所副所长陈道富研究员做客本期“智·汇·谈”栏目，多维度解读建设全国统一大市场的重大意义和实现路径。

“双循环”的关键是形成全国统一大市场

《金融时报》记者：此次《意见》出台的主要背景是什么？对构建新发展格局有何重要意义？

张礼卿：2020年5月，面对新冠肺炎疫情冲击、经济全球化明显放缓、大国战略竞争不断加剧等一系列严峻复杂的国际国内形势，考虑到我国具有超大国内市场规模这一显著优势，中央提出加快形成“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局的战略决策。过去两年，由于疫情持续蔓延、俄乌爆发军事冲突、全球供应链重塑加快等一系列新的因素出现，构建新发展格局的必要性和紧迫性进一步提升。

加快建设全国统一大市场，是构建“双循环”新发展格局的关键所在和重要支撑，因为只有建立起统一的市场制度、交易规则和监管体系，彻底打破地方保护主义和各种市场分割，消除商品、服务和要素资源在全国范围内流动的障碍，才能彻底打通“国内经济大循环”的堵点。同时，建设全国统一大市场的过程，也是不断扩大高水平对外开放、与国际市场规则和标准接轨的过程，所以也是实现“国内国际双循环相互促进”的过程。

从较长时间轴来看，加快全国统一大市场建设实际上是对党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）以及之后一系列重要决议的进一步深化落实。经过近十年的努力，我国在市场化改革方面取得了新进展，也积累了许多宝贵经验，但距离全面落实《决定》中提出的各项改革要求仍然存在较大的距离，特别是在促进各类生产要素的自由流动、打破地方保护、正确处理政府和市场关系以及使市场在资源配置中起决定性作用方面还面临不少问题。有理由相信，通过统一大市场的建设，可以更好地促进有关方面的改革，加快社会主义现代市场经济体系的形成和完善。

强化市场基础制度规则统一

《金融时报》记者：全国统一大市场的特征和作用是什么？

陈道富：《意见》明确，加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，全面推动我国市场由大到强转变。关于全国统一大市场，既需要抽象定义，更需要具体认识其特征。我认为首先是“市场”。市场经济是尊重契约精神的经济，以法治为基础，可预期是市场运行的基石。其通过可预期的规则调整逻辑、透明清晰的规则为市场提供基础的“确定性”。因此，全国统一大市场的首要特征应该是“市场”。近期，有论调将统一大市场理解成重回计划经济，理解成政府调控和干预，这是对“市场”最深的误解，也是值得政策制定者反思的理解“偏差”。

其次是以市场方式实现的“统一”。《意见》坚持问题导向、立破并举，从立的角度，明确要抓好“五统一”，即强化市场基础制度规则统一、推进市场设施高标准联通、打造统一的要素和资源市场、推进商品和服务市场高水平统一、推进市场监管公平统一。这里的“统一”是允许差异化基础上的“底层统一”，是在统一规则下的因地制宜。总之，“统一”不是“大一统”，而是规则统一、基础设施统一、市场充分开放和有效连接、市场监管的规范和统一。这里规则的含义是广泛的，主要包括产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等方面。

再次是“大”。我国是层次丰富的超大规模经济体。市场容量足够大，足以允许多样化的生态存在并生长。这要求不同地区、不同领域的市场要向其他地区、不同市场主体通过不同方式充分开放，有效连接顺畅循环，成为“活”的“大市场”。

最后才是“国内”。有一段时间我国深度参与国际大循环，借助国际循环推动我国经济增长和转型。随着我国经济综合实力增长，我国有可能逐步建立“以我为主”的国际大循环。在以“国内大循环为主体，国际国内双循环相互促进”的新发展格局下，我国有必要进一步统一国内大市场。

建立国内统一市场是推动我国市场由大变强的过程，可以为建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚实支撑，是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。

张礼卿：国内统一大市场应该包括两个基本特征。第一，商品和各种生产要素可以在全国范围内自由流动。《意见》明确提出，在商品和要素自由流动的基础上，我国将逐渐形成统一的土地市场、劳动力市场、资本市场、技术和数据市场、能源市场和生态环境市场以及高水平统一的商品和服务市场。

第二，市场制度、交易规则和监管体系在全国范围内具有高度的统一性。具体而言，我国将逐渐实现四个方面的统一。一是统一的产权保护制度，形成依法平等保护各种所有制经济产权的制度体系，切实做到对国有资本、集体资本、民营资本和外国资本的权益无歧视地予以保护；二是统一的市场准入制度，即严格落实“全国一张清单”管理模式，严禁各地区、各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单；三是统一的公平竞争制度，对各类市场主体一视同仁、平等对待，真正做到“竞争中性”；四是统一的社会信用制度，形成覆盖全部信用主体、所有信用信息类别、全国所有区域的信用信息网络，为统一大市场提供不可或缺的市场基础设施。

建设全国统一大市场，可以打破地方和部门保护形成的市场分割和壁垒，降低交易成本，有效提升经济运行效率。在经历了三十多年的持续高速增长之后，我国的经济增长潜力正面临严峻的挑战。人口结构的变化使我国昔日拥有的劳动力优势明显减弱，国民储蓄率也比十年前出现了较大幅度的下降，经济全球化放缓正从总体上导致企业生产效率的降低。所有这些都将严重影响我国未来的经济增长潜力。在劳动和资本这两大传统生产要素供给日趋紧张的情况下，要想继续保持较高的增长速度，只有通过加快技术进步和体制变革来提升全要素生产率。加快建设全国统一大市场，可以大大提高生产要素的使用效率，从而为我国下一个阶段的经济增长提供重要动力。

深化发展要素市场化配置改革

《金融时报》记者：从我国构建统一市场的实践看，现阶段市场分割现象表现形式有哪些？影响和阻碍国内统一大市场形成的深层次原因究竟是什么？

张礼卿：目前，我国的市场分割现象比较普遍，在商品和各类要素市场均有一定程度的存在。在商品市场，一些地方政府往往设法限制外地产品进入本地市场。譬如，要求政府机关、事业单位、国有企业的接待用品和办公用品等原则上使用本地产品；对外地商品设定歧视性收费项目；对本地产品实行补贴政策；以加强市场管理和质量监督为名，对外地产品实行差异性的技术检验标准等。

长期以来，我国对各地的建设用地一直采取严格控制的政策。这种局面对于充分利用土地资源，因地制宜发挥不同区域的优势，促进整体经济的可持续发展不利。2018年3月，根据中央一号文件，我国开始实施城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制。这是一项意义重大的改革。从实际执行情况看，目前在很大程度上还是以政府主导的方式在推进。如何根据市场原则建成全国统一的土地市场，使全部土地充分流动起来，还是一个值得探讨的课题。

由于户籍制度的存在，劳动力的跨区域流动受到严重制约。改革开放以来，伴随着工业化和城镇化的发展，我国有大约3亿农民进城务工，但直到今天，其中的绝大多数并不能均等化地享受城市的医疗、住房和教育等方面的基本公共服务。这不仅影响了劳动力的充分流动，而且也影响了社会公正。与此同时，受到档案、人事关系、组织关系等限制，科研技术人员、国有企业经理人员和政府公务员等职员市场的流动性也比较低。

资本与信贷市场同样存在各种各样的分割现象。在证券市场方面，上海、深圳和北京三大证券交易所在治理、制度和运行规则等方面尚存在一定的差异，并不完全统一。各区域性股权交易市场的差别则更为明显，而且只为特定区域内的企业提供股权、债券转让和融资服务，原则上不得跨区域设立营业性分支机构，不得接受跨区域公司挂牌。债券的发行与交易，根据其性质的不同，分别由证监会、国家发展与改革委员会和中国人民银行等部门归口管理，尚未形成全国统一的债券市场。许多商业银行实行属地管理制度，明文规定禁止对异地客户授信。另外，在不少地方，不同所有制形式的企业在申请取得贷款时，常常在事实上面临差别性待遇。

在技术市场方面，突出的问题是研发机构大多隶属于政府部门，政、产、学、研相脱节，且存在条块分割、地区分割等状况，结果造成科技成果难以转化为现实生产力，科技成果商品化率低。在数据市场方面，近年来，各地政府和企业都在加速成立数据交易中心，以期推动数据交易透明化、合法化、规范化。截至目前，全国已有超过三十家数据交易中心，但存在重复建设、各自为战、数据流动性和融合度较低、交易模式混乱等问题。

要素流动受阻和市场分割的原因是多方面的，体制性原因值得关注。由于地方政府对经济增长、就业和民生等负有直接责任，且中央对地方的政绩考核也主要集中在国内生产总值（GDP）、预算收入、外资和外贸等经济指标，因此，地方政府总会想方设法使各类要素聚集在本地，限制其流向其他地区。为了构建国内统一大市场，应当适当减少地方政府在经济运行中的直接参与和相关责任，改变对地方政府的激励机制，特别是改变以GDP增长和公共预算收入为核心的政绩考核体系。

陈道富：一般商品和服务的市场化程度较高，开放较充分，市场分割的情景较少，但在不同地区仍有不同程度的阻碍存在。典型的例子如政府采购、啤酒及商超入场时的地区保护，主要表现为各种“潜规则”，导致有一段时间“外贸”成本低于“内贸”。此外，地方政府因考核要求，对企业的纳税、出口等有不同要求。商品和服务市场的分割主要体现在商品和服务市场的支撑体系上，如物流、信息和交易平台，质量和消费者保护体系，标准和计量体系等。

我国当前的市场分割主要集中在要素市场，如一般劳动力的跨省转移仍受社保等条件约束、部分城市还有户籍限制。农村集体用地的转让仍局限于特定的集体范围内，不同地区不同行业的市场准入有较大差异，各地的用地、环保、用能等政策有较多自主性，执行标准差异较明显，特别是在政府招投标中仍有不合理条件等。其中，数据要素的市场化程度较低，“数据烟囱”“数据孤岛”现象较为普遍。

究其根源，一是因政府考核、标准、公共服务等基础制度不完善等造成的地区保护和行业分割；二是技术和数据行业的市场发展不足，无法“打开”产业链条实现社会合作；三是市场失序，出现了损害消费者、不正当竞争等垄断现象。

有为政府促进有效市场循环畅通

《金融时报》记者：现阶段和未来推进全国统一大市场建设需重视和把握哪些方面？

陈道富：我国建设全国统一大市场，需要以“持续推动国内市场高效畅通和规模拓展”为根本出发点，重点是“加快营造稳定公平透明可预期的营商环境”和“进一步降低市场交易成本”。或者说，统一规则和规范执法是基础“软件”，高标准市场设施是基础“硬件”，要素资源的市场化和商品服务支撑体系的统一是两个“着力点”。

在推进全国统一大市场建设中需要把握的原则在《意见》中有较好的表述，我个人理解主要是两个方面：一是处理好政府和市场的关系。建立统一大市场，重点不是“统”和“管”，根本目标是市场“畅通”，让市场有“生命”。因而，市场是“基础”，宜充分发挥市场的“效率”，重点和着力点在“运行”；政府的“有为”并不体现在市场运行层面上，而主要体现在合理制度和有效监管上，是为了市场更有效运转，重点和着力点在“制度”。

二是推进策略上，宜“问题导向、立破并举、系统协同、稳妥推进”。“问题”只是“导向”，并不是用来直接“解决”的，需要从问题中看到根源，特别是体制机制层面的根源，着眼于“制度”层面着力解决。在找到根源后，还需要有策略推进，从系统整体演变的角度，有立有破，保证转型的平稳和安全，充分考虑现有机制制衡带来对策的“次优性”，需设计好“过渡”制度和期限，容忍必要的“试错”和“迭代”过程，允许一段时间的“混乱”和调整。即改革是内嵌于社会和市场的过程，而不是“休克疗法”。

张礼卿：关于需要重视和正确把握的方面，《意见》在工作原则部分已经做了很好的阐述。我认为有两点特别值得重视，并且需要予以积极落实。第一，正确处理市场和政府的关系，真正做到有效市场和有为政府的高水平结合。为了确保有效市场，应该使政府对企业正常经营活动的不必要干预降为零。切实做到在法制的轨道上处理企业和政府的关系，让企业“法无禁止即可为”，让政府“法无授权不可为”。在具体操作上，应尽量缩短“负面清单”的长度，积极鼓励企业大胆进行自主创新。由于市场有失灵问题，政府需要在法制化的前提下对企业进行监管，这是有为政府的重要体现。但是，监管必须透明，必须接受公众监督和问责，必须杜绝任何形式的“寻租”现象。另外，根据国家发展战略制定并实施产业政策也是政府应当发挥作用的重要领域，但任何产业政策的出台都必须做好充分论证，并在适当的时候及时退出。

第二，正确处理建设全国统一大市场和扩大对外开放的关系。建设国内统一大市场决不意味着降低制度性开放程度，相反，必须和扩大对外开放紧密结合。通过扩大对外开放，可以提高国内市场制度、规则和标准的国际接轨程度，更好地参与国际竞争，更好地推动经济全球化向前发展。扩大对外开放，积极推动“三零”目标的实现，降低外国商品和资本进入国内市场的壁垒和限制，还可以充分发挥我国超大国内市场规模的优势，进一步提升整体经济运行的效率。

扩大对外开放的具体举措包括：其一，继续推动贸易自由化和便利化，进一步降低商品和服务进口的壁垒，完善外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，依法保护外资企业合法权益，健全促进和保障境外投资的法律、政策和服务体系；其二，加快完善自由贸易试验区布局，稳步推进自贸区、自贸港建设，稳步扩大对外开放新高地的范围；其三，在确保金融风险可控的前提下，适当加快推进资本账户可兑换的进程，并由此促进人民币国际化。

切实加快全国统一大市场建设

《金融时报》记者：当前，中国经济面临新的三重压力。作为一项具有长远意义的重大任务，建设全国统一大市场对于缓解眼前的压力是否具有积极意义？

张礼卿：由于新冠肺炎疫情依然严重，加上地缘政治冲突加剧和美联储加息等因素，去年年末，中央经济工作会议指出，我国经济面临着“需求不足、供给冲击和预期转弱”的三重压力。从目前的情况看，今年要实现5.5%的增长速度颇具挑战。与今年年初相比，现在的经济形势更加严峻，不确定性增大。

作为应对，需求管理是不可缺少的。通过实施更加宽松的财政政策和稳健的货币政策，可以扩大内需。政府已经和正在考虑出台的措施包括：进一步降低企业的税费；允许企业暂缓交付社保基金；发行特别债或增发专项债扩大超前性基础设施项目的建设；对受到疫情影响的中小微企业提供房租减免、延期偿还贷款等支持；进一步运用定向降准降息等结构性货币政策工具支持中小微企业发展；降低刚需型住房按揭贷款的利率；给部分受疫情影响比较明显的中低收入消费者直接发放消费券等。

但是应当看到，扩张性的刺激措施可以在短时间内拉动需求，但未必能有效缓解供给冲击和提升预期。应对这两重压力，更多地需要进行结构性改革。建设全国统一大市场，是一项具有长期影响的结构性改革。其成功推进，可以消除各种人为造成的生产要素配置扭曲，消除市场分割，使市场机制作用得到充分发挥，进而提高经济运行效率。所以借助大市场的建设，可以有效缓解当前经济增长面临的压力，特别是缓解供给冲击和预期转弱。

去年下半年，在因煤炭涨价而引起大规模供电短缺、一些城市甚至出现拉闸限电之后，国家发改委决定部分放开电价，从而有效缓解了供电不足问题。这表明，运用市场手段可以有效地应对供给冲击。解决预期转弱，除了需要努力稳住经济增长基本盘，还需要进一步增强民营、中小微企业和外国投资者的投资意愿。这个问题的解决，不仅取决于经济能否走出疲软状态，更取决于市场经济环境是否日趋完善。

值得指出，打击市场垄断和不正当竞争，对于创造有序竞争的市场环境无疑具有积极意义。但也需要看到，如何平衡强化监管和保持市场活力之间的关系，其实是一个非常值得探讨的课题。国内外相关经验显示，过度的或非理性的监管行为，会造成对市场繁荣和投资者预期的冲击。在实施合理监管的过程中，还应有序推进并保持政策的一致性和可预测性，并避免在执行过程中一些地方和部门出于政绩需要而层层加码。

《金融时报》记者：建设全国统一大市场应从哪些方面优先发力？如何推动《意见》落到实处，见到实效？

陈道富：在“需求不足、供给冲击和预期转弱”的三重压力下建设全国统一大市场，需着眼于能激发有效投资、释放消费潜力、稳定市场预期的若干方面优先发力。具体而言，可重点从以下三个方面着力落实。

一是加快现代市场设施的建设。例如，结合“稳”和“保”消费的要求，建设一批集仓储、分拣、加工、包装等功能于一体的城郊大仓基地，加快与消费相关基础设施的重点项目建设。优化商贸流通基础设施布局，加快数字化建设，推动国家物流枢纽网络建设，加强应急物流体系建设，推进多层次一体化综合交通枢纽建设，建立健全城乡融合、区域联通、安全高效的电信、能源等基础设施网络。

二是加快严格落实“全国一张清单”管理模式，尽早出台资本“红绿灯”管理相关制度，特别是尽早公布“负面清单”，完成平台公司的专项整顿，稳定市场预期。明确政策和制度的形成机制，及时与市场沟通，夯实市场运行基石。

三是加快落实“清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法”“持续清理招标采购领域违法统一市场建设的规定和做法”，营造“稳定公平透明、可预期”的营商环境。