从2004年到2022年的19个中央一号文件中，有10年的中央一号文件都强调了“引导”“培育”“推动”“规范”“促进”新型合作金融发展；今年年初，中央全面深化改革委员会第二十四次会议审议通过的《推进普惠金融高质量发展的实施意见》，也提出要“有效发挥商业性、开发性、政策性、合作性金融作用”。从长期看，合作金融对于构建我国农村金融生态具有重要意义。
事实上，目前在农村金融中发挥主力军作用的农信机构，自20世纪50年代产生时即是按照合作金融的模式组建和运作的，并且合作金融机制也在较长一段时间里有效发挥了对农村金融供给的正向激励作用。
随着机构改革推进，时至今日，担纲合作金融模式探索的主体已转变为以资金互助社为代表的新型农村合作金融组织。在如今和之后的一段时间里，如何理解合作金融在我国农村金融中的角色定位？我国合作金融发展目前面临怎样的挑战？如何更好地平衡合作金融的互助性和金融属性？针对上述问题，近日，《金融时报》记者采访了中国农业大学经济管理学院教授、农村金融与投资研究中心主任何广文和中国人民大学农业与农村发展学院教授马九杰。
《金融时报》记者：如何看待在多类型金融机构下沉服务的今天，我国农村合作金融在未来长期的生存和发展空间？
马九杰：从国际经验看，合作金融并不会因经济和金融的发展而退出，在不少发达国家和地区，合作金融机构仍占据较大的市场份额。根据近年来的数据，美国农业合作金融的主要供给者——农场信贷服务体系，其提供的农业信贷服务占到市场份额的四成，与商业银行相当；并且相较于商业银行，农场信贷服务体系的信贷供给以长期、不动产信贷服务为主。类似的，欧洲合作银行协会也与储蓄银行、商业银行共同构成了欧洲银行体系的三大支柱，其所辖成员国家或地区合作银行的平均市场占有率约为20%。
商业银行经营有营利性、流动性和安全性三条原则。在我国，政策引导和金融科技推动让商业金融机构在部分农村金融领域探索出了可持续发展的可能，但部分业务仍存在成本控制难题；同时在没有有效抵押物的情况下，商业银行更多倾向于解决资金流动性问题，而非长期融资需求。因此对于我国来说，无论是基于地缘或产业的合作金融市场仍较大，合作金融可以从与商业金融形成互补的角度，寻求更多生存发展空间。
何广文：目前，我国农村金融供给已经较为充分。这一方面得益于一个机构多元化、商业化、竞争性的乡村金融供给体系基本建成，而充分的财政、金融政策又优化了这一竞争格局；另一方面，数字技术和信息技术在金融领域应用的深化，让乡村信贷的可及性大幅提高。不过，由于金融服务排斥现象和乡村数字金融鸿沟的消除难度较大，以商业金融模式充分满足农村金融需求仍很难，在乡村振兴时期尤其如此。
中国的小农经济格局将在一个比较长的时期内存在，农村金融服务面临的重大难题之一是怎么以商业金融模式低成本地服务大量碎片化的小农主体，尤其是怎么在信息不对称情况下控制好风险和成本，并实现其信贷可得性提升和服务规模化发展。已有的国际实践表明，对于小农占主导的发展中国家，缓解商业金融所带来金融排斥现象的主要途径之一，就是在农户组织化基础上构建内生于乡村的自我金融服务机制，以资金互助、互助担保、互助保险等形式发展合作金融。从这个层面看，我国有必要进一步构建和完善合作金融体系。
《金融时报》记者：我国农村合作金融是否需要尤为强调农业产业基础？
马九杰：合作金融机构的设立与运营需要成员间有坚实的共同纽带作为社会基础。通常的共同纽带包括三种类型：社区型，即基于地理区域的地缘关系；职业型，即基于业缘的同行同事关系；社团型，即基于行业协会、公益团体、工会等社会团体的关系。设立合作金融组织的前提是要有清晰的共同纽带，这也是合作金融机构良好运营和治理的前提。“共同纽带”决定了组织内成员之间是相互了解、长期互动的，这有利于成员间的相互筛选和监督，同时他们之间在金融需求种类、需求时点方面又存在一定的异质性，比如成员间在年龄上存在差异、生产经营处在生命周期的不同阶段、对信贷需求时点存在差异等，可以在较大程度上避免或缓解流动性问题。
而我国在发展新型合作金融实践中，强调专业合作社内部信用互助，强调和特定农业产业的结合，这种思路是将生产、供销合作关系或供销服务联系作为金融合作的共同纽带。基于农业产业是一种非常重要的共同纽带和金融合作基础，对防范和化解风险、特别是防止风险外溢具有重要的意义。但如果过分强调用特定产业的专业合作基础作为共同纽带，成员间同质性太强，特别是如果合作金融组织还趋向于解决短期的产业发展资金，而农业生产经营的季节性强，成员要么都有资金借贷需要，要么都有资金回流或还款需要，反而容易引发合作金融内部的流动性问题。
《金融时报》记者：经过多次改革，我国农村合作金融目前处于何种发展阶段和状态？
何广文：对于要完善合作金融制度，构建一个包含商业金融、政策金融、合作金融在内的金融组织机构体系，我国从改革开放之初就已形成共识。在2003年新一轮农信社改革启动后，之前以合作金融模式运转的农信机构逐步走上了商业化改制的道路，随后，我国开始了以合作社信用互助为重要内容的新型合作金融探索历程。
这一类合作金融组织的发展其实一直处于“试点”过程中。2007年，银监会将农村资金互助社界定为经银行业监督管理机构批准的“社区互助性银行业金融机构”，之后的6年时间里各地银监部门共批准筹建了50家资金互助社，到目前仅剩39家。更多的合作金融组织由不同部门组织发起——我国地方政府推动的合作金融试点一直强调“吸股不吸储”“不支付固定报酬，分红不保息”“不承诺支付固定回报”“不建资金池”等，以极力避免将合作金融界定为银行业务；此外，乡村在自发创新基础上出现的合作社内部资金互助以及供销社部门推动的内部资金互助，有部分演化为以开展存贷款业务为基本业务的银行性金融，甚至有个别合作金融组织与商业银行业务网点类似，在运作机制上偏离了政府文件政策所界定的某些机制。
过去一段时间，尽管新型农村合作金融组织一直属于地方监管部门管理，但在日常监管和风险处置中缺乏国家层面统一的地方金融监管立法，各方对地方金融监管职责分工的理解不一致。从这个角度看，去年底人民银行发布的《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》将包括资金互助社在内的“7+4”类金融组织全面纳入金融监管，有助于改善合作金融的发展环境，不过具体效果还取决于最终成型的条例和各地的落实情况。
马九杰：合作金融本身的定位是其利用互助组织内的信息、风险防范等优势和内生机制，化解商业金融服务农业农村的高成本和风险问题，以更好提供差异化金融服务。从近几年的调研情况看，确实有一些合作金融组织在发起和运行过程中都较好地遵循了合作金融的原则和机制，以服务社员为先，同时也贯彻了社员民主管理的原则，对当地产业发展起到了积极的推动作用。
但合作金融发展水平的确存在参差不齐的现象，也有一些机构缺乏坚实的社会纽带基础、存在偏离合作互助原则的问题，对合作金融的理解、认识和发起动机不同，过分追求短期商业利益、过分集聚单一产业，模糊了合作金融的合作社组织形式与合伙企业组织形式界限，模糊了合作金融与商业金融在资金筹集、运用和利润分配机制方面的差异，不能充分利用合作金融赖以生存的社会纽带基础，来识别和控制风险，甚至导致风险集中、被迫跑路的现象。而从监管和公众视角，很难对个别组织的问题和违规行为进行专业化的有效识别，很容易覆盖掉好的合作金融组织的发展成效，也造成在一定程度上导致相关政策的“一刀切”和对合作金融不利的外部环境，限制了真正的合作金融的发展。
总的来说，我国合作金融发展在实践层面取得了一定的成绩，但对新型合作金融的功能和业务定位还有待进一步明晰。而目前对于合作金融严格的规定应是不得已而为之的一种阶段性、谨慎性选择。
《金融时报》记者：2007年银监会将农村资金互助社界定为“社区互助性银行业金融机构”，请问您怎么看待合作金融的银行性？
何广文：对于开展信用互助的农民专业合作社，《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》暂时给出的规定是，农村信用互助业务应严格限于社员内部，不得用于合作社自身生产经营和对外投资、放贷，农村信用互助组织不得以任何形式吸储或变相吸储，不得以任何形式承诺支付固定回报。这确实可以在一定程度上确保合作金融组织发起和运行的内生性，不过不可忽视的是，金融本身就是在不确定的条件下进行资源的跨期配置，作为金融中介的合作金融组织，其业务也有同样的实质作用。就世界范围内普遍存在的合作金融制度安排而言，其合作金融机构的主导形式是合作银行，例如德国的大众和赖夫艾森银行、日本的农协信用部等，其基本业务是资金的融通，即存款、贷款、汇兑、结算业务。从长期有序发展考虑，我国合作金融还需要继续探索如何规范健康发展，尽快制定出台合作金融发展的法律法规，为引导正规化健康发展创造环境。
