近日，在由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的CMF宏观经济热点问题研讨会（第31期）上，聚焦“中国特色财政政策体系建设：财政政策如何更加积极有为？”与会专家对此进行了讨论。

中国人民大学财政金融学院副院长贾俊雪代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告时指出，新时代中国特色财政体系建设的目标在于统筹发展与安全。党的十九届五中全会提出坚持统筹发展与安全，明确了新时代财政政策的目标，即统筹经济社会发展和财政安全。这需要处理好两大核心问题：第一个核心问题是供给侧与需求侧相结合，特别是如何确保实质性减税降费政策有效落地并且更好发挥作用；第二个核心问题是如何确保财政可持续性。

如何确保实质性减税降费政策有效落地和更好发挥作用

中国人民大学财政金融学院副院长贾俊雪：

我们在实施减税降费政策过程中，一种情况是政府支出不变或增加，减税降费必然意味着要增加赤字和债务；而如果想在推行减税降费政策的前提下维持政府债务不变或是削减政府债务，这就意味必须要削减支出。所以从这个角度讲，减税降费的逻辑起点在于控支。

此外，就实践而言， 20世纪90年代末到党的十八大以前，我国地方政府形成了动态的“高支高收高债”行为模式（即支出、收入和债务增加）。这种行为模式的逻辑起点是高支，支出的快速增加主要是因为依赖大规模基础设施投资拉动经济。这需要大量的资金支持，从而带来了高收，即财政收入（包括土地财政收入）的“超常规增长”。同时也带来高债，即地方政府债务规模的快速膨胀。

高支和地方政府的两个行为策略有关，一方面是高支出竞争策略，各个地方政府都是依靠大规模基础设施投资来推动经济发展。另一方面则是成本转嫁策略。1994年以来我们形成了支出责任层层下移、收入责任（或财权）层层上移的模式，而依靠转移支付弥补地方财政缺口的财政分权模式。这使得地方政府可以通过转移支付渠道将支出成本转嫁为中央政府或其他辖区政府，这一成本转嫁机制和道德风险问题也是地方政府高支模式形成的一个重要原因。

无论是理论逻辑还是现实情况都将我国的政策选择指向控制支出，这也形成了减税降费的逻辑起点。如果不能有效控支，一方面债务压力可能会持续增大，导致财政风险加剧；另一方面，实质性减税降费政策可能无法有效落地，可能为出现“堤内损失堤外补”的现象。

要做到有效控支从而为减税降费政策腾出政策空间，同时确保财政可持续性，这需要做好三点：第一，减少政府干预、推进市场化改革。应适度放开基础设施、教育和医疗卫生等领域，并且在基础设施投资规模上要适度削减、调整投向，推动政府机构精简改革、压缩行政性支出。第二，深化财税体制改革。适当下放财权、上移支出责任并控制转移支付规模，减少道德风险问题。第三，完善财政管理。要提高支出效率，警惕民生性“面子”工程。

中国财政科学研究院院长刘尚希：

解决这一问题需要明白减税降费的目的是什么，并且要考虑如何让减税降费与其他政策形成合力。近年来减税降费的力度一年大过一年，尤其是去年受疫情冲击，减税降费力度达到历史高点。企业的宏观税负，税收收入占GDP的比重已经降到了15.2%，这说明企业的负担确实减轻了。通过减税降费的临界点效应，可以将企业划分为三类：盈利能力比较强的企业、盈亏点边缘的企业以及处于严重亏损状态的企业，而其中获得感最强的可能是处在盈亏边缘点的企业。总体而言，一项政策对于不同企业的帮助以及企业从中得到的获得感不尽相同。处于盈亏点边缘的企业数量越多，政策的边际效益则较大。所以政策应当是在不妨碍市场优胜劣汰机制的前提下稳定宏观经济，避免大规模破产失业，而不是让所有的企业都有获得感。

北京大学国家发展研究院教授、中国公共财政研究中心名誉主任林双林：

减税降费是为了减轻企业负担，提高企业投资的积极性，促进经济高质量增长。研究表明企业所得税基本由企业全部承担，无法转嫁，最不利于投资和经济增长，因此企业所得税对经济发展不利。这几年国家零散地降低了一些企业的企业所得税，但尚未普惠式地降低企业所得税。所以我国应该参考部分发达国家，降低企业所得税，尤其是允许企业从应税收入中扣除更多的成本。此外，我国可以降低关税。争取和更多国家签零关税协定，推动自由贸易，降低关税可以促进国际贸易发展、促进经济增长、促进国际关系改善。

中国社科院财经战略研究院副院长杨志勇：

研究减税降费政策如何更加有效的问题，一个前提是继续实施减税降费政策。在实施过程中应推动财政政策自身的优化，最重要的一点应该是财政政策的转型，要以寻找经济增长的内在动力为目标。考虑到政府职能，减税降费政策还应该与财政支出政策相配合。另外，货币政策的配合也特别重要。另外一方面，在财政政策转型的过程中，需要注意政策不能取代市场主体，也就是说财政政策、减税降费政策要特别关注的一点是：能否把市场活力充分释放出来，这也关乎政策转型的成功与否。

中诚信国际研究院副院长袁海霞：

回顾2015年以来我国出台的相关减税降费政策，总体来讲降低了企业的成本。未来要更好推进减税降费的政策的效果，就要结合目前在减税降费上存在的一些问题，有的放矢，针对这些问题更好地推进政策：第一，减税降费的根本目的是为了增强经济发展的动力，同时也要考虑财政可持续性，做好政府的控支和支出结构的优化，缓解收支压力。第二，继续落实前期制度性减税降费的政策，同时综合经济增长和社会效益来考虑合理税率的问题。第三，中小微企业融资难的情况进一步凸显，在实施结构性减税降费的过程中，要继续考虑强化中小微企业的税收优惠。第四，对于地方政府存在不合理增加税费的行为，可以加强监督和处罚力度。

如何确保财政可持续性

贾俊雪：

首先，进一步完善预算管理体系。目前中央层面的债务规模并不算大，主要风险点在于地方政府债务，而地方债务中更多的是隐性债务，这又需要市场机制和行政问责两种手段共同控制。更好地依靠市场机制来有效约束地方政府举债行为，还需要发展完善债券市场。另一方面，要做好行政问责，特别是要形成明确的责任划分机制。

其次，强化前瞻性赤字管理。拓宽预算赤字指标口径，比如制定5年滚动赤字管理体制，加强中长期财政规划管理对于年度预算的约束。

最后，严格控制赤字货币化。这一点在中央层面已经做得很好，但问题可能会出现在地方上，特别是地方投融资平台。赤字货币化是财政和金融风险容易出现相互传导、交互叠加放大的地方，也是我们确保财政可持续性，尤其是实现财政安全、金融安全需要重点解决的问题。

刘尚希：

观察财政政策的可持续性或财政风险状况一般都是看财政赤字率和政府债务规模占GDP的比重，然而单纯借助这一指标很难得出一个放之四海皆准的结论。所以我国的赤字率和债务率可以作为判断财政是否可持续的一种参考，但这一问题关键还是看公共风险和财政风险的权衡。财政政策从整个社会角度来看就是对冲经济社会环境各方面的风险，给整个社会共同体注入更大的确定性。所以，财政政策不能只从短期看，还要从长期看；不能只从财政自身看，还要从经济社会的整体看，只有这样才能得出一个准确的判断。

对于债务和赤字问题，关键不是有没有赤字和债务，而是将其作为一种工具、资源配置的手段或者是对冲公共风险的措施，促进经济增长和可持续发展。这也意味着不能仅就债务本身和赤字本身谈财政可持续性，应当从整体和长期多个角度、经济和财政多个层面，甚至是从经济社会的大循环来考虑问题。除此之外，如果把财政和金融、财政政策和货币政策、国家信用和货币发行这些问题结合起来，放在一个总体的框架中进行分析，财政的可持续性问题又会得到一些全新的结论。

林双林：

财政可持续性的本质是：一方面满足当代人基本需要，且不损害后代的利益；另一方面是长期维持现有支出、收入和债务规模。数据显示，我国中央政府债务、地方政府债务、隐性债务和其他债务加总后占GDP比重为67%，这个债务率比很多发达国家低得多。另一方面，根据相关公式，如果中国经济今年增长率能够达到7.2%，3.2%的预算财政赤字率就是可以持续的，债务率不会增加。所以经济增长率非常重要，通过调动企业特别是民营企业的生产积极性，推动经济增长和税收增加，从而降低赤字率和债务率，也就形成依靠增长化解债务。

杨志勇：

要研究财政的可持续性，就不可避免地需要研究中央和地方的关系。中央和地方的关系问题，就是地方落实中央政策或推进地方政策的过程中，是否会增加风险的问题。总体而言，从机制设计的角度来说，应该要突出激励相容机制的设计，要在中央政府职能转变的基础上，叠加对应的政策设计。

对于财政可持续性的判断，有一个最低和最高标准：财政收支正常运行，支出有资金保障，这是最低标准；财政可持续运行的同时能够最有利地促进经济增长，这是最高标准。而所有的相关问题最终最好的解决办法就是靠增长、靠发展。只要经济能够保持一个健康的发展趋势，实现高质量发展，财政可持续性就不会有问题。中国特色财政政策体系建设应该要考虑中国国情的特殊性，我们还应该追求一个更高的目标，就是经济高质量的发展，以及整个社会高质量的发展。在高质量的发展中，财政政策所要扮演的角色就是要释放出市场活力，就是要在促进经济增长中发挥它应有的作用。

袁海霞：

通过分析财政收入占GDP的比重、赤字率和负债率三项指标，可得出“我国具备财政可持续性，但存在边际走弱趋势”的结论。

财政可持续性问题的核心就是债务。政府债务与经济增长之间存在倒U型关系：当政府债务达到某一阈值前，政府债务增加对经济增长有正向推动作用；一旦政府债务超过某一阈值，政府债务增加会对经济增长产生负面影响。所以最优债务规模的判断或债务阈值的判断不仅要考虑经济增长的影响，同样也要考虑风险，要考虑不同国家和地区所处的发展阶段。

对于提高我国财政可持续性，提出四点建议：第一，供给侧结构性改革与需求侧管理要相结合，提升全要素生产率，推动经济增长，做大做强分母。第二，持续推进财税体制改革，理顺中央和地方的财权事权关系，在之前推进的14个领域的财权事权改革基础上，进一步加大财权向地方政府下移和事权上移，解决当前突出的地方政府间的财政收支矛盾。第三，提升财政统筹能力，完善政府收入机制，做大财政收入的分母。第四，合理地结合经济发展水平、财政可持续性和债务风险情况来确定地方政府债务的限额。