绩效评价过程的合法性与公开性，绩效评价流程的客观性与科学性，绩效评价结果运用的合理性与有效性，是确保绩效评价高质量推进的基础，对绩效评价可持续发展具有着决定性影响。近期财政部发布的《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》（下简称《办法》），就是完善第三方机构参与绩效评价工作机制与流程，强化绩效评价监督与管理，促进绩效评价质量与成效全面提升的重要举措。
《办法》从绩效评价参与各方权责的明确性、第三方机构选聘的公平性、第三方评价技术方法与工作流程的规范性、第三方机构队伍建设的专业性与稳定性、绩效评价结果的科学性与权威性等方面提出了明确的制度规范与构建要求。
一、明确权利边界，厘清责任义务，推进绩效评价工作有序发展
第三方机构是第三方治理的有效组成部分，是多元主体参与到公共事务治理过程，共同推动治理目标实现、公共利益最大化的核心要素。第三方治理强调政府与社会组织协同与共治，使明确参与各方的权利边界，厘清各自的责任与义务，成为保障第三方治理有序推进的基础与前提。
在绩效评价过程中，财政部门、预算部门和单位、第三方机构都高度参与进来，各方享有哪些权益，承担哪些责任，权利边界如何划分都需要明确与规范。对此，《办法》予以了清晰界定：财政部门是管理和监督的责任主体，负责对第三方机构的执业情况进行全面监督，并负责对第三方机构进行培训与指导。财政部各地监管局根据财政部规定对第三方机构预算绩效评价执业质量开展监督检查。绩效评价委托方按照政府采购法律法规要求选聘第三方评价机构，同时为第三方机构开展绩效评价业务提供便利条件。第三方机构依照法律法规的要求独立开展绩效评价工作，并对绩效评价结果的真实性与准确性负责。
二、合理确定准入机制和信用机制，确保第三方机构选聘的公平性与有效性
随着“放管服”改革的深化，各种不合理的门槛和限制被清除，第三方服务市场的准入门槛逐步降低，第三方机构不断壮大。但同时也出现了工作质量参差不齐，部分第三方机构执业混乱的现象，不仅扰乱了市场秩序，还一定程度上影响了绩效评价的服务质量。
针对这一问题，《办法》对参与绩效评价第三方机构的资质提出了明确要求：第三方机构可通过财政部网站“绩效评价第三方机构信用管理平台”录入相关信息，就机构的从业人员、内部管理制度、主评人资格、前期评价经验、不良诚信记录等关键信息进行全面登记。
这一要求使第三方机构相关信息得以全面展示，不仅强化了第三方机构信息的公开透明，还可通过信用信息的引入，奖优罚劣，择优选用信誉良好的第三方机构，为促进绩效评价行业发展环境改进，规范第三方评价市场，建设公平的市场环境和竞争机制创造良好的外部条件。
三、完善绩效评价程序规定，促进绩效评价流程制度化和规范化
建立健全绩效评价质量标准，明确绩效评价全流程操作规范，助力提升第三方机构绩效评价成果质量，是此次《办法》的重要建设内容。
为充分反映《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出的加强对第三方机构执业质量的全过程监管，《办法》从获取评价资格，明确评价方法，开展评价实践，提交评价报告等方面，构建了贯穿评价全过程的第三方机构监督管理机制。要求在承接绩效评价业务前，第三方机构应慎重对待绩效评价工作；在与委托方签订合作协议后，应通过成立评议专家组、确定主评人，拟订实施方案，合理安排评价周期，科学设定评价方法及指标体系，全面系统开展调查研究等方式开展评价，并对评价结果的科学合理、准确严密、全面系统负责。
《办法》这一贯穿绩效评价全周期的制度要求，通过标准化评价体系、规范化评价程序，进一步明确了第三方机构绩效评价质量管理要求，使评价过程更加公开透明，评价结果更加客观公正，对于提高绩效评价的规范性，提升绩效评价结果的科学性具有明显的约束效应。
四、引入绩效评价主评人，强化绩效评价人才队伍建设与责任主体机制建设
绩效评价影响面广，涉及内容较多，部分内容复杂、专业性强，对第三方机构的人才队伍建设提出了较高要求。为此，《办法》提出了一个全新的概念“绩效评价主评人”，并实行评价报告主评人签字制度。
“绩效评价主评人制”在强化第三方机构核心团队的稳定性与专业性的同时，还促使绩效评价的问责机制由机构主体向个人主体延伸。这种以个人为主体的问责机制，使绩效评价主评人不仅要对绩效评价任务的完成质量负责，还要对有效并符合道德地开展绩效评价负责，打破了传统的以机构为责任主体的弊端，将问责对象由宏观层面的集体责任制，转化为更为具象的个体责任制，使问责更具威慑力，对于提升绩效评价的严肃性与规范性具有重要的推动意义。
五、强化评价报告监管，关注评价结果的科学性与权威性
绩效评价报告是对被评价对象最为全面、客观的总结，利用评价报告的分析结论可有效促进政府部门改进预算决策与管理方式，提升绩效管理水平，促进绩效管理质量全面提升。
绩效评价报告具有如此重要的作用，但绩效评价报告自身的质量如何，能否客观反映被评价对象的绩效管理状况，能否准确揭示被评价对象在绩效管理方面存在的问题，能否高质量、高水平、专业化地提出绩效改进意见，就显得非常关键。为此，《办法》明确提出，第三方机构不仅需按规定的要求和文本格式撰写评价报告，评价报告还应逻辑清晰、内容完整、依据充分、数据详实、分析透彻、结论准确、建议可行。这一要求对于提升绩效评价报告质量，强化绩效评价结果的权威性、可应用性，促进预算管理工作质量全面提升具有显著影响。
六、设立负面清单，对绩效评价各方行为进行明确约束
《办法》列举出一系列禁止行为清单，对绩效评价参与各方的行为都进行了明确约束。例如，第三方机构不得以不正当手段承揽业务、出具不实评价报告、聘用不具备条件工作人员、录入虚假信息；委托方及其他任何组织和个人不得干预第三方机构的绩效评价工作，不得侵害第三方机构及其工作人员的合法权益。
负面清单的提出对于规范绩效评价参与各方行为，增强绩效评价业务的安全性与规范性，使第三方机构不受委托方、被评价单位等利益相关者干扰，保持独立性与权威性具有重要意义。
七、强化信息支撑，构建全国统一的第三方机构绩效评价信息系统
强化信息数据的整合，有效利用大数据技术和资源，构建统一规范的绩效评价第三方机构信息平台，使参与绩效评价的各方都可便利地获取信息，是此次《办法》的一大亮点。《办法》将财政部门户网站“绩效评价第三方机构信用管理平台”确定为向绩效评价参与各方提供信息服务的主体，第三方机构可在平台登记、录入信息，以获取更加广泛地参与绩效评价的可能，委托方可通过平台查询信息，择优选聘绩效评价的第三方机构。
《办法》这一规定打破了委托方在遴选绩效评价合作方时所面临的数据孤岛限制，突破了第三方机构信息在地域、行业、部门间分布的非均衡性，使各领域、各层级都能拥有同等丰富的绩效评价资源，对于优化绩效评价市场资源配置，促进第三方机构绩效评价质量与水平的提升具有重要意义。
总体来看，《办法》的出台进一步明确了绩效评价过程中第三方机构监管的一些关键性问题，将成为绩效评价第三方机构监管的指导性文件和法律依据，对构建全国统一的绩效评价业务操作规范，明确第三方绩效评价准入标准、技术标准、考核机制和追责机制，促进第三方机构规范执业行为、提升执业质量具有重要指导意义，是第三方绩效评价监管机制构建的一个重要里程碑。
（作者单位：中央财经大学）
