毛锦凰 经济学博士，副教授，兰州大学县域经济发展研究院（乡村振兴战略研究院）执行院长。主要研究方向为县域经济、乡村振兴，产业经济等。
习近平总书记在中央农村工作会议上强调，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。今年是中国“十四五”的开局之年，也是全面推进乡村振兴战略的关键期，乡村振兴战略的实施应从哪些方面着手？如何实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接？乡村振兴与县域经济发展有何关联？围绕这些问题，兰州大学县域经济发展研究院（乡村振兴战略研究院）执行院长毛锦凰日前接受了《金融时报》记者专访。
乡村振兴战略实施进展及面临的挑战
《金融时报》记者：中央农村工作会议对2021年“三农”工作做出部署，提出必须以更有力的举措、汇聚更强大的力量来推进乡村振兴。从农业、农村、农民的角度看，全面推进乡村振兴战略开局如何？又将面临哪些挑战？
毛锦凰：党的十九大提出乡村振兴战略以来，站在全面建成小康社会的新起点上，十九届五中全会以优先发展农业农村为要求，首次提出“全面推进乡村振兴”，从而明确了“十四五”时期“三农”的新目标与新定位。
乡村振兴战略实施以来，在全党全社会共同努力下，农业农村工作稳中有进，乡村振兴开局良好。
重要农产品产量保持稳定。全国粮食总产量连续6年保持在6.5亿吨以上，确保了国家粮食安全和农产品有效供给。多元化农产品供给充足，农业产业类型和产品品种丰富程度独冠全球。三产融合发展，产业发展质量不断提升，产品结构不断优化。新产业、新业态不断涌现，绿色发展理念深入人心，为农业可持续发展提供了重要支撑。
农村各项事业稳步推进。建立健全农村人居环境治理工作机制，农村村容村貌不断改善。农村基础设施建设成效明显，农民饮水安全得到高度重视，乡村道路建设继续加强，农村新型能源进一步发展，农村信息化继续推进。农村社会保障事业不断发展，公共服务水平不断提升，乡村治理结构不断完善。
农民收入持续增长。2019年，农村居民人均可支配收入16021元，比上年增长9.6%，快于城镇居民人均可支配收入增长速度，城乡居民收入差距不断缩小。农村居民人均消费支出13328元，增长9.9%，也快于城镇居民人均消费支出增长速度，这都为实现共同富裕夯实了基础。土地制度的不断创新、新型农业经营主体蓬勃发展，最大限度上实现了小农户与现代农业有机衔接。
实现农业高质高效、农村宜居宜业、农民富裕富足是全面解决“三农”问题的关键和目标，但目前农业农村发展和农民生活水平的提高仍然面临诸多挑战。
从农业实现高质高效发展来看，一方面农业面源污染形势严峻，农业发展面临“资源红线”“环境黄线”的挑战，转型升级必须在环保方面有所突破。另一方面，农业产业体系亟待优化。产业规模粗放、组织化程度低、精深加工不足、配套设施不完善等问题突出，与农业农村现代化的产业要求相比还存在不小差距。从农民实现富裕富足标准来看，城乡居民收入差距较大，农村消费乏力。近年来，我国城乡收入相对差距不断缩小，但绝对差距持续扩大，农村内部收入差距持续扩大。不管是从居民人均消费支出，还是从城乡消费品零售额占社会消费品零售总额的比重来看，乡村均远低于城镇。农村消费乏力导致农村内需不足，影响了对经济的拉动作用。从农村实现宜居宜业水平来看，农村道路建设、供水供气及社区综合服务设施等基础设施短板依然突出，义务教育、医疗卫生及社会保障等社会事业相对城镇发展滞后，与宜居宜业的要求相比还有很大距离。
值得注意的是，“十三五”以来，我国粮食年产量连续突破1.3万亿斤，但粮食等重要农产品供给保障能力仍需进一步巩固。一方面，2019年我国人均粮食占有量为470公斤，虽然高于390公斤的全球平均水平，但远低于发达国家人均600公斤的标准。因此，我国被联合国粮农组织列为“粮食保障不稳定国家”。另一方面，新发展格局下，我国粮食领域进入高安全水平与高开放水平并存阶段。世界粮食资源利用风险与不确定性逐渐增加，我国在全球粮食安全治理体系中依然处于弱势地位，国内粮食支持政策越来越受到国际规则制约，高成本低关税、国内政策与国际规则冲突等问题带来的挑战逐渐显化。
脱贫攻坚收官 乡村振兴接力
《金融时报》记者：会议指出，脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移。如何巩固脱贫攻坚成果，做好同乡村振兴的有效衔接？
毛锦凰：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出，要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，“三农”工作重心。这不仅是巩固拓展脱贫攻坚成果的内在要求，也是实现农业农村现代化的必然要求。
脱贫攻坚收官之后，乡村振兴将是巩固拓展脱贫成果的有效途径，推动乡村产业、人才、文化、生态、组织等全面振兴，以确保欠发达地区和农村低收入人口跟上全面建设现代化国家的步伐。对脱贫不稳定户、边缘易致贫户以及因其他原因收入骤减或支出骤增户加强监测，提前采取针对性的帮扶措施，防止返贫和新贫困的发生。对于脱贫攻坚过程中形成的体制机制、政策体系，要保持现有工作机制和帮扶政策总体稳定，避免出现政策性偏差，多措并举巩固脱贫成果。社会保障要继续发挥兜底作用,对脱贫后的低收入群体仍然给予一定的支持，加大对农村住房、教育、医疗，基础设施等方面的投入，避免出现脱贫攻坚后的“政策悬崖”。
一是做好政策衔接。脱贫攻坚期间的扶贫扶持政策主要是到村到户到人，而乡村振兴针对的则是整个“三农”问题，涉及的对象和范围更广，实现脱贫攻坚与乡村振兴的深度衔接要求政策及规划要由脱贫攻坚期的特惠性逐步向具有广覆盖特征的普惠性进行转变。此外，工作中要搞好规划顶层设计，把脱贫攻坚规划还需持续推进的任务、工程、项目等纳入乡村振兴规划，强化接续支持，发挥长效作用。
二是做好产业衔接。通过产业拉动，由脱贫攻坚时的输血向造血转变，实施贫困地区脱贫与振兴的产业发展协同，合理定位并发挥好市场与政府的作用，通过要素、主体和市场的全面激活，促进乡村产业振兴，建立农民持续增收的长效机制。解决扶贫产业规模小、链条短、产品品牌度低、产业同质化现象突出等问题，推动扶贫产业向规模化、差异化、品牌化方向发展，增强发展的可持续性。
三是激发生态振兴的可持续动力。在巩固脱贫攻坚成果的基础上，要进一步优化绿色减贫，探索生态振兴模式，着力推进“绿水青山”向“金山银山”的转变，建立生态环境恢复治理和产业发展之间的良性、内生性循环机制，让搬迁移民搬得出、留得住、能致富，实现乡村生态宜居的目标。
四是注重人才衔接。在脱贫攻坚完成到乡村振兴的过渡期，要实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，统筹内部本土培养和外部吸纳引进。用政策和待遇做好对“第一书记”、驻村工作队等留用工作，将扶贫第一书记和驻村工作队逐步转变为乡村振兴第一书记和驻村工作队，夯实乡村振兴的组织保障基础。
县域经济与乡村振兴互促发展
《金融时报》记者：乡村振兴离不开新型城镇化的同步推进。县域经济是实施乡村振兴战略的主阵地、主战场，是我国乡村社会稳定与发展的关键所在，乡村振兴与县域经济发展的关联性体现在哪些方面？
毛锦凰：2017年，党的十九大报告提出，我国社会的主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。逐步改善不平衡不充分发展的空间组织格局日益成为新时代经济社会发展的重点任务。在这样的背景下，党中央提出实施乡村振兴战略，强调坚持农业农村优先发展。由此，从区域经济增长和空间平衡的角度进行再认识，从县域经济空间演化特点进行再把握，对加快实现乡村振兴具有重要意义。县域振兴是实现乡村振兴的根本支撑，乡村振兴不是逆城镇化，决不能把乡村振兴战略简单作为村庄振兴来理解。事实上，县域既是联结城乡的基本单元，也是实施乡村振兴战略的重要载体，乡村振兴的实现本质上要以县域为载体统筹各方力量，发挥外源带动作用来支撑。
通过发展县域经济促进乡村振兴，有着不可替代的优势。县域经济作为城市经济和农村经济的联结点，在承接产业转移、优化经济结构、推进工业化和新型城镇化、吸纳农村剩余劳动力等方面发挥着重要作用。县域经济的发展不但可以解决农民就地就近就业，还可以为乡村振兴提供高质量的基础教育、公共服务、社会保障等，进而解决空心化和留守化问题，缩小城乡发展差距，实现农民收入增长。
一是提升产业辐射力，走红利共享之路。要充分挖掘地域资源和自身优势，逐步将县域主导产业和优势产业发展的红利流向乡镇、村社、农民。二是提升园区产业集聚度，走融合发展之路。发挥园区开发区贴近农村、服务农村的天然属性，依托园区开发区打造特色产业集群，通过共建发展平台、共享本地资源、互推优势产品，为农业产业的规模化特色化续力增源，助推特色农业产业在更高层次上实现跨越式发展。三是推动产业业态多元化，走赋能农业之路。按照二、三产业附着于本地基础农业之上，以此拓展农业产业辐射范围，提高农业产业附加值、延伸农业产业链。
县域经济发展的短板和薄弱环节在乡村，但最大的潜力也在乡村。通过发挥乡村振兴对县域经济的支持作用，可为县域经济发展提供有力保障。发挥乡村振兴对县域经济的引领作用，能够全面激发县域经济发展的动力。
《金融时报》记者：重农固本，国之大纲。保障农业产业安全，全面推进乡村振兴，大力发展县域经济，您认为最重要的抓手是什么？
毛锦凰：据农业农村部资料显示，党的十八大以来，农村创新创业环境不断改善，乡村产业快速发展，促进了农民就业增收和乡村繁荣发展。2019年，农业产业化龙头企业9万家（其中国家重点龙头企业1542家），农民合作社220万家，家庭农场87万家，带动1.25 亿农户进入大市场。2019年，各类返乡入乡创新创业人员累计超过850万人，创办农村产业融合项目的占到80%，利用“互联网+”创新创业的人员超过50%，在乡创业人员超过3100万。
站在“十四五”规划的起点上，乡村振兴是脱贫攻坚后又一大战略工程。全面推进乡村振兴，大力发展县域经济，应从以下三个方面精准施策。
一是提高农业质量效益和竞争力。以保障国家粮食安全为底线，健全农业支持保护制度。落实最严格的耕地保护制度，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，加大农业水利设施建设力度，实施高标准农田建设工程，强化农业科技和装备支撑，建设智慧农业。强化绿色导向、标准引领和质量安全监管，建设农业现代化示范区。推进农业供给侧结构性改革，优化农业生产结构和区域布局，加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设，推进优质粮食工程。完善粮食主产区利益补偿机制，保障重要农产品供给安全，提升收储调控能力。
二是大力发展乡村特色产业和龙头企业。结合乡村地区发展过程中的实际需求和特色，在乡村地区大力发展有一定基础的畜禽养殖、农作物培育、农家乐等特色农业产业，重点打造“一县一业”“一乡一特”“一村一品”优特产业体系，以产业带动要素流动，促进城乡融合发展，重点扶持一批“小而特”“小而精”“小而优”的特色优势产业，并通过龙头企业带动，采取“企业+合作社+农户”等多种经营模式，促进龙头企业实现生产管理科学化、合理化、精准化，提升农业产业现代化水平，助推乡村产业振兴。
三是实施乡村建设行动。《建议》首次提出“实施乡村建设行动”，把乡村建设作为“十四五”时期全面推进乡村振兴的重点任务，摆在了社会主义现代化建设的重要位置。一方面，强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心。这就要求加大乡村公共服务建设投入，实现县乡公共服务均等化；另一方面，统筹县域城镇和村庄规划建设，完善乡村基础设施，提升农房建设质量。这就要求在“两不愁三保障”的基础上，持续改善农村基础设施建设和住房水平，实现生态宜居。此外，还需构建多元化的乡村人才培养体系，尤其是职业教育和技能培训，培养符合农业农村发展需求的新型职业农民。
