编者按 前不久，受台风“温比亚”影响，山东省出现一轮大范围强降水天气，共造成23万个大棚不同程度受损，主要集中在潍坊、济宁、菏泽三地市。其中，作为全国最大蔬菜生产和集散地的寿光市，14.7万个温室大棚约有10.6万个受灾，受灾比例超过三分之二，却只有120个参加投保。
一切都在有条不紊地恢复之中，但蔬菜之乡14.7万个蔬菜大棚为何只有120个有保险护航？这一问题不应该没有答案。面对实施乡村振兴战略这项长期的历史性任务，农业保险应该如何为其保驾护航，也需要答案。
9月3日，山东潍坊寿光市副市长王丽君表示，寿光市农产品物流园蔬菜交易量与去年持平，主要超市蔬菜价格保持在灾前水平，受灾严重的77个进水村积水已全部排空，农田、大棚仍在继续排水。与此同时，保险业对受灾地区的查勘和赔付工作正在进行。目前，民生综合保险已基本查勘完毕；养殖保险完成赔付135万元；棉花、玉米、大棚、公益林保险的理赔工作正有序推进。
图为山东寿光洪涝灾区加快排水作业。 (新华社记者 朱峥 摄)
一切都在逐步恢复，但蔬菜之乡14.7万个蔬菜大棚为何只有120个有保险护航？这一问题却不应该没有答案。面对实施乡村振兴战略这项长期的历史性任务，农业保险应该如何为其保驾护航，也需要答案。
我国农险发展迅速 11年走过他国百年路
2007年，财政部将农业保险保费补贴列为中央财政预算科目，首次在全国6个省（区）开展政策性农业保险保费补贴试点工作，由此拉开了中央财政和地方财政联动补贴农业保险的序幕。彼时，中央财政列支农业保险保费补贴21.5亿元。
在接下来的11年，我国农业保险品种逐渐增多，保险覆盖面和参保农户数显著提高，保障水平和服务能力持续增强。
仅从数字来看，2017年，中央财政列支农业保险保费补贴约179.04亿元，撬动风险保障2.8万亿元，杠杆效应达到156.39倍。农业保险保费收入从2007年的51.8亿元增长到2017年的477.7亿元，平均增长率为10.47%；农业保险赔款从29.75亿元增长到366.10亿元，平均增长率为13.59%；提供的风险保障从1126亿元增长到2.8万亿元，平均增长率26.25%；参保农户从4981万户次增长为2.13亿户次，平均增长率5.43%；承保农作物从2.3亿亩增加到21亿亩，平均增长率为10.38%。目前，农业保险已经覆盖了我国所有省份，承保农作物有200多种，玉米、水稻、小麦三大粮食作物承保覆盖率已经超过70%。
在农险产品创新上，价格保险、“保险+期货”、收入保险、天气指数保险等创新试点，支持了贫困地区的特色农业发展；在中西部21个省份共研发地方特色农产品保险超过910款，承保品种达195类。以人保财险为例，截至2018年6月底，农险产品达到2733个，覆盖了种植业、养殖业、森林业等多个方面，也涵盖了中央财政补贴、地方财政补贴、商业性等多个维度，特别是创新了产值/产量、价格/指数、收益/收入等新兴产品，为农业产业全流程提供了全面的风险保障。
从试点、推广，到扩大覆盖范围和品种、提高补贴标准，再到应运而生的各种新型保险形式，可以说，农业保险在稳定农业生产、促进农民增收、助力脱贫攻坚、维护国家粮食安全、提高国家治理能力等方面发挥了重要作用。与此同时，保险业也始终为国家在农业领域的重点改革保驾护航，先后参与到林业改革、农村改革、菜篮子工程、粮食价格形成机制改革、农业供给侧结构性改革之中，已经成为农业改革中必不可少的配套措施。
“在各级政府的大力支持和推动下，在各家农业保险经营主体的积极探索下，我国农业保险高速发展，成为仅次于美国的全球第二大农业保险市场，走过了发达国家几十年甚至上百年走过的道路。”首都经贸大学教授庹国柱表示。
农险需求呈现差异化 亟需建立多层次农险体系
事实上，寿光洪灾后，社会对蔬菜大棚为何没有保险保障的疑问，也从侧面反映出，农业保险日益受到社会各界的高度重视。
不过，尽管我国农业现代化程度有很大提升，但整体上看天吃饭的情况没有彻底改变，自然灾害依然是农业生产面临的最大风险。蔬菜大棚虽然在一定程度上让农民实现了不再看天吃饭的夙愿，但面对冰雹、暴雪、台风、龙卷风等自然灾害时，仍然招架不住。
另外，蔬菜种植作为寿光的支柱型产业，集中度高虽有利于形成规模经济，降低交易成本，但也蕴含着一损俱损的风险。
据记者了解，为了防范上述潜在的风险，2013年，寿光市按照先试点再推开的办法，将13个镇街的10万亩蔬菜大棚列入政策性农业保险范围，保费由政府补贴一半。因火灾和空中运行物体坠落、卷帘机电机及大棚覆膜被盗抢，造成保险塑料大棚棚体损毁及由此而引起的棚内蔬菜直接损失；因暴风、龙卷风、雪灾、冰雹和冰凌造成的棚体损毁以及由上述原因造成的棚体损毁而引发的蔬菜冻死，均在保险责任之内。试点时，农户每亩地只需要缴纳50元保费，就可获得最高6000元的赔付。这6000元包括棚体塑料膜800元/亩、覆膜300元/亩、草苫及拉绳800元/亩、骨架1400元/亩、墙体800元/亩、棚内蔬菜1600元/亩。当年，寿光市有8664户大棚种植户投保，投保大棚面积1.44万余亩，远低于10万亩的规划。
去年年底，《山东省日光温室保险条款（2017年修订版）》发布。按规定， 日光温室保费400元/亩，农户需要缴纳200元，保额达到2万元/亩，其中，墙体6000元/亩，棚架结构5000元/亩（含钢架、水泥柱），棚膜2000元/亩，草苫或保温被2000元/亩，棚内作物5000元/亩。保险期限也延长至1年。
不过，这仍未引起菜农投保的积极性。记者在采访中了解到，看天吃饭的菜农对大棚保险并不积极的原因有二：一是存有侥幸心理；二是赔付金额与损失相比太小，毕竟一个大棚的成本已经达到10万元。
“这次寿光受灾的菜农对保险保障有较高的需求，但目前寿光政策性蔬菜大棚保险的保险金额远远无法覆盖大棚的建造成本。”人保财险农险事业部相关负责人对《金融时报》记者进一步解释说，在现在及未来很长一段时间，我国农业将是小农户与规模经营主体并存的“二元格局”。两者在生产经营特点、农业收入重要性、农业风险管理态度、农业保险需求及保费承受能力等方面存在很大差异。但目前各地提供的政策性农业保险却都“一视同仁”。
小农户与规模经营主体差异化的保险需求未能有效区分，使绝大多数的蔬菜大棚处于“裸奔”状态。庹国柱表示，小农户的种植规模比较小，对农业损失呈现出“无所谓”的风险偏好态度，对农业保险的需求是可有可无的，但对交保费非常敏感；而新型农业经营主体种植或养殖的规模比较大，对农业损失呈现出“很紧张”的风险厌恶态度，对农业保险的需求比较迫切，愿意承担较高的保费转嫁风险。而目前，我国农业保险产品大多是“低保障、广覆盖”的成本保险，没有充分考虑到两者的需求特点，导致两者对产品现状都不满意：小农户对保险“不积极”，不愿意交保费；而新型农业经营主体则嫌保障太低“不解渴”。
如何让“不积极”的人变积极，让“不解渴”的人喝饱水？人保财险农险事业部相关负责人建议，应探索建立“普惠性+高保障”的农业保险补贴政策，面向小农户提供“保基本、保生计”的普惠性农业保险，实现“应保尽保、保障适度、全额补贴”；面向规模经营主体提供多样化的、保障更充分的农业保险，实现“形式多样、保障充分、适度补贴”。
顺应现代化农业发展趋势 走“提标、扩面、增品”之路
记者注意到，8月30日，山东省农业信息中心发布了《关于印发蔬菜灾后生产技术指导意见的通知》，最后一条提出：“要增强风险防范意识，《山东省日光温室保险条款》2017年已经再次修订，建议菜农积极投保，努力做到应保尽保。”
保险，仍旧是菜农守护自己劳动成果的重要工具。不过，必须要正视的是，在2007年农业保险试点之初，国家按照“低保障、广覆盖”原则发展的农业保险，目前在承保覆盖面、保障程度和开办品种上，已经不能完全满足农业农村多样化的风险保障需求。
比如，农业保险目前以保障农作物直接物化成本为主，而三大粮食作物保险保障程度仅占全部生产成本的33%，保障程度和损失补偿水平较低。在中央财政补贴险种中，三大粮食作物行业承保覆盖率达到64%，其中，水稻、玉米承保覆盖率接近70%，已基本得到较好保障；而一些品种承保覆盖面仍较低，如大豆仅33.73%、油料24.05%、生猪23.04%。由于没有纳入中央财政补贴范围，蔬菜大棚保险、水产养殖保险等一些关系脱贫致富、农民增收的地方特色农险险种开办还较少，覆盖面还很低。
面对实施乡村振兴战略这项长期的历史性任务，“我国农业保险目前发展还比较粗放，今后农业保险发展的总体思路是‘扩面、增品、提标’。”中央农村工作领导小组办公室主任韩俊在解读今年一号文件时说，“当前，农业保险未覆盖的经济作物仍有很多，所以要‘扩面’；农业保险的品种仍比较少，所以要‘增品’；另外，还要‘提标’，即提高保障水平。”
在如何“扩面、增品、提标”方面，人保财险农险事业部相关负责人建议，一是按照中央一号文件开办完全成本保险的要求，加大财政支持力度，尽快出台完全成本保险方案并启动试点，进一步提高农业保险保障程度。二是建议中央财政继续加大对粮食主产区、生猪生产大县和林业大县的保费补贴比例，减少或取消县级保费补贴，对于自然地理条件恶劣的老少边穷地区减免农户自缴保费。三是建议增加中央财政保费补贴品种，对蔬菜大棚保险、水产养殖保险、价格/收入保险等重要品种由中央财政给予保费补贴。四是对于地方优势特色农产品险种，建议研究出台“以奖代补”政策实施细则，以地方财政保费补贴和农户缴费为主，中央财政提供“以奖代补”的方式予以适当补贴。
对于加大地方优势特色农产品险种的补贴，国务院发展研究中心金融金融研究所教授朱俊生也持相同观点。事实上，此次寿光洪灾已经暴露出农业保险对地区特色产业整体投保、风险管理不足的问题。朱俊生认为：“发展地方特色优势农业，是提高农业产业化水平、推进农业现代化的必然要求，是优化资源配置、提高农业综合生产能力的重大举措，是发挥比较优势、提升农产品市场竞争力的客观要求。而各地特色与优势产业的形成，要求有相应的农业保险产品为之保驾护航。”
健全大灾风险转移分散机制 解农险经营之忧
记者在采访中了解到，对于经营农业保险的保险公司而言，一直存在一大隐忧。
“大灾风险转移分散机制不健全，一定程度上影响了农业保险覆盖面的扩大和保障程度的提高，而且一旦发生区域性或大面积巨灾，农业保险将发生系统性风险。”一位业内人士如是说。
农业保险因干旱、洪水等灾害造成系统性风险的概率远大于普通保险。目前，经办机构主要通过自身的力量来转移分散风险，，缺少国家层面制度支撑。一方面，大灾风险分散机制不健全在一定程度上影响了农业保险覆盖面的进一步扩大和保障程度的进一步提高；另一方面，一旦发生区域性或大面积巨灾，农业保险体系可能遭受毁灭性打击。
一家保险公司相关人士坦言：“农业保险体系抵御大范围的自然灾害和重大传染性疫病的能力不强，始终存在不稳定、不可持续的隐忧。”为进一步完善农业保险大灾风险分散机制，他建议，建立财政支持的、保险公司参与的多层次农业大灾风险分散机制。保险公司层面按相关规定足额计提大灾风险准备金，承担规定赔付率以下的风险；中央和省级政府由财政出资设立大灾风险基金，对于超过规定赔付率的大灾风险由政府大灾风险基金提供资金保障。另外，进一步完善农业保险再保险供给体系，确保农产品价格保险、贫困地区特色优势农产品保险能够通过再保险渠道有效分散经营风险。
当然，11岁的农业保险已经开始朝着更高质量迈进。2013年，财政部下发了《农业保险大灾风险准备金管理办法》，明确对政策性农险业务计提农险大灾准备金，以弥补大灾造成的巨大损失。2014年7月，深圳开始试点巨灾保险，此后宁波、云南、四川、广东、黑龙江等地相继开展巨灾保险试点。2017年，财政部印发了《关于在粮食主产省开展农业大灾保险试点的通知》，在河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川13个粮食主产省选择200个县市开展了农业大灾保险试点。试点以水稻、小麦、玉米为标的，在面向全体农户基本险基础上，推出保险金额覆盖直接物化成本和地租、面向适度规模经营农户的大灾保险产品，进一步提高农业保险保额。
记者在采访中了解到，目前，我国多地正在积极研讨相关农险巨灾方案，这将对支持现代农业发展、弥补大灾基本损失补偿发挥不可替代的效用。为了加快推动乡村振兴战略和农业现代化，巨灾保险将是未来农业保险基础保障的重点发展方向之一。
